II. СУЩЕСТВО ДЕЛА
A. Общие принципы
14. Заявительница ссылается на следующие принципы, установ_
ленные в практике Суда в связи со ст. 8 Европейской Конвенции о за_
щите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) в отно_
шении вопросов окружающей среды.
15. Европейский Суд по правам человека (здесь и далее — Суд) не_
однократно признавал, что сильное загрязнение окружающей среды
способно: а) оказывать неблагоприятное воздействие на самочувст_
вие людей и б) воспрепятствовать им в пользовании жилищем, тем
самым пагубно влияя на их личную и семейную жизнь (см. решение
по делу Лопес Остра против Испании (Lopez Ostra v Spain) от 9 декабря
1994 г., Series A № 303_C, § 51).
16. Относящиеся к делу соображения, которые подлежат оценке
при установлении того, нарушает ли загрязнение окружающей сре_
ды права, гарантированные ст. 8, были подробно очерчены в делах
Ассельбург и Гронус. В деле Ассельбург и другие против Люксембурга
(Asselbourg and others v Luxembourg, № 29121/95, 29.6.99) заявители жа_
ловались на нарушение ст. 8 Конвенции в связи с неадекватностью
условий, устанавливаемых при выдаче разрешений на эксплуатацию
работающих на электроэнергии металлургических предприятий.
Суд постановил, что для того, чтобы можно было признать оправ_
данным утверждение заявителей о том, что они стали жертвами на_
рушения Конвенции, «они должны быть в состоянии утверждать с
приведением подробных обоснований, что в результате неприняC
тия властями адекватных мер предосторожности вероятность
причинения ущерба настолько высока, что это может быть приC
знано нарушением при условии, что последствия обжалуемого дея_
Фадеева против России — дополнительные замечания 401
ния не слишком отдаленны (см., mutatis mutandis, решение по делу Сё_
ринг против Соединенного Королевства (Soering v. the United Kingdom) от
7 июля 1989, Series A № 161, с. 33, § 85)» [выделено автором].
В деле Гронус против Польши (Gronus v Poland, № 39695/96, 2.12.99)
жалоба заявителя на загрязнение, исходящее от трубы теплоцентра_
ли была признана неприемлемой на основании «невозможности ус_
тановить исходя из утверждений заявителя, что действие повреж_
денной теплоцентрали причинило какоеCлибо неудобство, нанеся
вред нормальному состоянию экологического здоровья и санитаC
рии в такой степени, которая позволила бы Суду признать, что
право на уважение жилища заявителя и его семьи было нарушеC
но» [выделено автором].
17. Очевидно, что ст. 8 применима в делах о состоянии окружаю_
щей среды независимо от того, вызвано ли загрязнение непосредст_
венно государством, которое таким образом «осуществляет вмеша_
тельство» в право заявителей на уважение их частной и/или семей_
ной жизни и жилища, или ответственность государства возникает из
его неспособности регулировать деятельность частных предприя_
тий. В делах второй категории жалоба заявителя должна быть иссле_
дована в связи с вопросом о позитивном обязательстве государства
по принятию разумных и уместных мер для обеспечения прав заяви_
теля по ст. 8 п. 1 Конвенции (см. решение по делу Пауэлл и Райнер про_
тив Соединенного Королевства (Powell and Rayner v the United Kingdom) от
21 февраля 1990 г., Series A № 172, § 41; Гуэрра против Италии (Guerra
v Italy) от19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998_
I, § 58, и Хаттон и другие против Соединенного Королевства (Hatton and
Others v the United Kingdom) [GC] от 8 июля 2003, § 98).
18. Суд неоднократно повторял, что независимо от того, исследует_
ся ли дело в связи с позитивным обязательством государства прини_
мать разумные и уместные меры для обеспечения прав заявителя по
статье 8 п. 1 или в связи с вопросом об оправданности вмешательства
государственного органа в соответствии со ст. 8 п. 2, в обоих случаях
применимы в целом сходные принципы. В обоих случаях следует об_
ращать внимание на сохранение справедливого равновесия между
конкурирующими интересами личности и общества в целом; также в
обоих случаях государство пользуется определенной свободой усмот_
рения. Более того, даже в отношении позитивных обязательств, вы_
текающих из первого пункта ст. 8, при достижении требуемого равно_
весия цели, упомянутые во втором ее пункте, могут обладать определенной значимостью (см. вышеупомянутые решения по делам Пауэлл
и Райнер, п. 41; Лопес Остра, п. 51 и Хаттон и другие, п. 98).
19. При рассмотрении экологического дела по ст. 8 Конвенции
Суд должен либо обратить внимание на соблюдение государством
его внутреннего законодательства, либо оценить, было ли в целом
достигнуто справедливое равновесие (см. вышеупомянутое решение
по делу Хаттон и другие, пп. 120 и 99). Заявительница полагает, что в
настоящем деле Суд должен исследовать оба аспекта рассматривае_
мых вопросов.
20. Ключевым моментом для оценки Судом степени соблюдения
государством обязательств по ст. 8 в отношении загрязнения окружа_
ющей среды будут принятые властями меры по предотвращению
или уменьшению степени загрязнения и, следовательно, степень, в
которой на заявителя оказали воздействие любые из следующих фак_
торов:
(i) установление условий эксплуатации;
(ii) осуществление инспекций и изучение уровней загрязненности;
(iii) предоставление публичного доступа к информации;
(iv) применение санкций;
(v) предоставление других гражданских или уголовных средств
возмещения.
21. Примеры оценки Судом каждой из этих мер приводятся ниже.
Установление условий эксплуатации
22. Суд не усмотрел нарушения ст. 8 в деле Ассельбург и другие против
Люксембурга (Asselbourg and others v Luxembourg, № 29121/95, 29.6.99),
поскольку «не оспаривалось, что власти Люксембурга после начала
эксплуатации металлургического предприятия приняли все необхо_
димые меры для того, чтобы обеспечить скорейшее выполнение ме_
таллургическим заводом условий, связанных с разрешением на экс_
плуатацию».
Осуществление инспекций и изучение уровней загрязненности;
23. Жалоба заявителя по ст. 8 в деле Гронус против Польши (Gronus v
Poland, № 39695/96, 2.12.99) на загрязнение от находящейся непода_
леку трубы теплоцентрали, была признана неприемлемой на основа_
нии принятия властями соответствующих мер, включая тот факт,
что государственная инспекция по охране окружающей среды прове_
ла проверку с целью выяснить, находились ли в рабочем состоянии
Фадеева против России — дополнительные замечания 403
установки контроля за загрязнением на теплоцентрали, и обнаружи_
ла, что их состояние соответствовало техническим нормам, установ_
ленным в первоначальном разрешении на эксплуатацию предприя_
тия. Кроме того, Суд отметил, что государственное агентство сель_
скохозяйственного имущества приняло меры для искоренения при_
чины загрязнения, подрядив строительную компанию осуществить
реконструкцию трубы.
Предоставление публичного доступа к информации
24. Как было отмечено Судом в деле Гуэрра и другие против Италии
(Guerra and others v Italy, № 14967/89, 19.2.98), Резолюция ПАСЕ
1087(1996) о последствиях чернобыльской катастрофы гласит, что
«доступ общественности к ясной и полной информации... должен рас_
сматриваться как основополагающее право человека». Заявители по
делу Гуэрра ожидали важной информации, которая позволила бы им
оценить риск, которому могли бы подвергнуться они и их семьи, если
бы они продолжали жить в городе Манфредониа рядом с химическим
заводом. Соответственно, было установлено, что государство не вы_
полнило свое обязательство по обеспечению права заявителей на ува_
жение их личной и семейной жизни в нарушение ст. 8 Конвенции.
Применение санкций
25. Заявительница напоминает, что в деле Лопес Остра против Ис_
пании местные власти переселили жителей, в течение нескольких
месяцев подвергавшихся воздействию находящегося неподалеку за_
вода по утилизации отходов, и распорядились о прекращении одно_
го из видов деятельности завода (а именно осаждения химических и
органических отходов в резервуарах для воды).
Предоставление других гражданско_правовых или уголовно_пра_
вовых средств возмещения.
26. В деле Моэ и другие против Норвегии (Moe and others v Norway, №
30966/96, 14.12.99), связанном с деятельностью завода по утилиза_
ции отходов, находившегося поблизости от жилых домов, нацио_
нальные суды (Высокий Суд) признали по существу, что вплоть до
1990 г. функционирование завода по утилизации отходов заключало
в себе вмешательство в пользование заявителями своим правом на
уважение личной жизни и жилища, неоправданное в соответствии
со ст. 8(2) Конвенции, и что тем самым были нарушены их права по
ст. 8(1). Однако в результате внутригосударственного разбирательства, инициированного заявителями, в деятельности завода по утили_
зации отходов были осуществлены изменения с целью уменьшения
неудобств. Соответственно в деле Moe не было нарушения ст. 8.
27. Еще одним фактором, который повлиял на признание Судом
отсутствия нарушения в деле Ассельбург, был доступ, который соглас_
но люксембургскому законодательству заявители имели к «граждан_
ско_правовым и уголовно_правовым средствам защиты, позволяю_
щим им обращаться с жалобой в связи с поддающимися проверке по_
следствиями для их здоровья или качества жизни, вытекающими из»
работы металлургического предприятия.
Процессуальные гарантии в соответствии со ст. 8
28. В своем решении по делу Хаттон против Соединенного Королевст_
ва (Hatton v UK) от 8 июля 2003 г. Большая Палата вновь подтвердила,
что в экологическом деле для того, чтобы обеспечить соответствие
ст. 8, Суд, помимо оценки решений властей по существу, может также
«подвергнуть исследованию процесс принятия решений, чтобы убе_
диться, что интересам личности было придано должное значение».
29. Более того, Большая Палата в деле Хаттон с одобрением про_
цитировала следующее извлечение из решения по делу Бакли против
Соединенного Королевства (Buckley v UK) от 25 июня 1996 г.:
«Суд не может игнорировать,.. что в настоящем деле интересы об_
щества должны быть сбалансированы с правом заявительницы на
уважение ее «жилища» — правом, которое затрагивает безопасность
и благополучие ее самой и ее детей... Важность этого права для за_
явительницы и ее семьи также должна быть принята во внимание
при определении пределов свободы усмотрения, предоставляемой
государству_ответчику. Во всех случаях, когда национальным властям
предоставляется свобода усмотрения, позволяющая им осуществить
вмешательство в пользование каким_либо правом по Конвенции, на_
пример, тем, которое является предметом настоящего дела, процес_
суальные гарантии, которыми располагает лицо, будут особенно су_
щественными при решении вопроса о том, не преступило ли государ_
ство_ответчик пределы своего усмотрения при установлении норма_
тивно_правовых рамок. Несмотря на то, что ст. 8 не содержит явным
образом выраженных процессуальных требований, согласно устано_
вившейся практике процесс принятия решений, имеющий своим ре_
зультатом вмешательство, должен быть справедливым и проявлять
должное уважение к интересам личности, гарантированным ст. 8...»
Фадеева против России — дополнительные замечания 405
30. Меры, предпринятые властями, в деле Хаттон были сочтены
соблюдением этих процессуальных обязательств:
* правительство последовательно осуществляло мониторинг ситу_
ации, в связи с ночными рейсами аэропорта Хитроу;
* было проведено исследование по вопросу связи нарушений сна
и ночных полетов, результаты которого учитывались во всех новых
схемах ночных полетов;
* на протяжении длительного времени проводился ряд исследова_
ний;
* предложенные меры были опубликованы в консультативном до_
кументе правительства;
* консультативный документ был направлен в том числе людям,
проживающим вблизи от аэропортов;
* заявители и другие лица могли высказать любое мнение, кото_
рое сочли нужным;
* если бы какие_либо мнения не были приняты во внимание, по_
следующие решения могли быть обжалованы в суд.
31. В свете этих мер Суд в деле Хаттон постановил, что властям
удалось достичь справедливого равновесия между правами лиц, ко_
торых коснулось данное вмешательство, и правами всего общества.
32. В деле Стоктон и другие против Соединенного Королевства (Stockton
and others v UK, № 30653/97, 15.1.98), касавшемся загрязнения вод_
ных ресурсов, Комиссия подтвердила, что процессуальные гарантии
являются существенным фактором при оценке соблюдения требова_
ний ст. 8. В деле Стоктон к таковым относилось отсутствие или нали_
чие публичного расследования причин и последствий загрязнения.
B. Позитивное обязательство
33. Заявительница утверждает, что в настоящем деле вопросы по_
зитивного обязательства государства по ст. 8 Конвенции возникают
по следующим причинам. В настоящем деле государство не примени_
ло существующие нормы о переселении заявительницы и оказалось
не в состоянии регулировать деятельность завода. Государство, как
изложено выше, не предприняло разумных и уместных мер по обес_
печению прав заявительницы.
34. Заявительница также утверждает, что проживание в санитар_
но_защитной зоне оказывало и продолжает оказывать неблагоприят_
ное воздействие на здоровье и самочувствие ее самой, а также ее се_
мьи, что, в свою очередь, оказало неблагоприятное воздействие на ее частную и семейную жизнь.
35. Во_первых, она ссылается на медицинское заключение, подго_
товленное клиникой Северо_Западного центра гигиены и общест_
венного здоровья Санкт_Петербурга 30 мая 2002 г. (приложение 1), в
котором утверждается, что она страдает от различных заболеваний
нервной системы, а именно профессиональной прогрессирующей
моторно_сенсорной невропатии верхних конечностей с параличом
обоих срединных нервов на уровне запястного канала (основной ди_
агноз) (см. пп. 2.5.1 и 2.5.3 заключения д_ра Чернайка, относящиеся
к сенсорному полиневриту, формой которого является данное забо_
левание), остеохондроза шейного отдела позвоночника, деформиру_
ющего артроза коленных суставов, опущения стенок влагалища 1
степени, хронического гастродуоденита, гиперметропии 1 степени
(глазной), пресбиопии (сопутствующие диагнозы). Хотя в заключе_
нии не указаны явным образом причины этих заболеваний, врачи
подтвердили, что они обостряются при «работе в условиях вибра_
ции, загрязнения вредными веществами, неблагоприятного клима_
та», тем самым подразумевая, что загрязнение окружающей среды
по всей вероятности нанесло ущерб здоровью заявительницы.
36. Во_вторых, заявительница хотела бы обратить внимание Суда
на информационное письмо управления охраны окружающей среды
городской администрации Череповца (приложение 2). В этом пись_
ме содержатся рекомендации для жителей Череповца о том, как вес_
ти себя при «неблагоприятных погодных условиях», а именно когда
ветер приносит в сторону города выбросы завода «Северсталь». В
письме людям рекомендуется не выходить из своих домов или дру_
гих помещений, ограничить физическую активность и предлагается,
какие продукты употреблять и не употреблять в пищу. Основной
причиной этих ограничительных рекомендаций являются выбросы
завода «Северсталь». Заявительница также ссылается на письмо от
20 сентября 2001 г., адресованное г_же Золотаревой (заявительнице
по ожидающему рассмотрения делу Золотаревой против России
(Zolotareva v Russia), № 53695/00) из Череповецкого центра государ_
ственной санитарно_эпидемиологической службы (являющейся час_
тью Министерства здравоохранения), в котором утверждается, что
во время таких «неблагоприятных погодных условий» в местные
больницы поступает в 1,3 раза больше детей.
37. Наконец, в этой связи заявительница обращает внимание Суда
на приложенное экспертное заключение д_ра Марка Чернайка отно_
Фадеева против России — дополнительные замечания 407
сительно влияния на здоровье человека избыточных уровней содер_
жания различных загрязняющих веществ внутри санитарно_защит_
ной зоны (см. пп. 2_5 выше).
C. Нарушения, допущенные национальными органами власти
38. Заявительница утверждает, что отказ властей переселить ее яв_
ляется нарушением внутреннего законодательства и, как следствие,
ст. 8 Конвенции.
Поселение заявительницы в санитарно_защитной зоне
39. Заявительница полагает, что продолжение ее проживания в са_
нитарно_защитной зоне само по себе является нарушением россий_
ского законодательства.
40. Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации (прило_
жение 14) каждый имеет право на благоприятную окружающую сре_
ду. Эта статья предусматривает следующее:
«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, до_
стоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,
причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонару_
шением».
Ст. 11 Закона Российской Федерации 1991 г. № 2060_1 «Об охране
окружающей природной среды1» (действовавшего во время событий)
устанавливала, что это право обеспечивается предоставлением каж_
дому реальных возможностей для проживания в условиях благопри_
ятной для жизни и здоровья окружающей природной среды. Соглас_
но ст. 14 того же закона, на государстве лежит обязанность обеспе_
чить пользование правом на благоприятную окружающую среду («Го_
сударство гарантирует... гражданам возможность реализации предо_
ставленных им прав в области охраны окружающей природной сре_
ды»). Обязательство, возложенное на предприятия, как государствен_
ные, так и частные, по созданию санитарно_защитных зон (установ_
ленное в том числе Федеральным законом «Об охране атмосферного
воздуха»), как отмечено Верховным Судом Российской Федерации2,
1 Извлечения из российских законов и кодексов, на которые делаются ссылки в этих
замечаниях, перечислены в приложении 15.
2 Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № ГКПИ 03_
191 по заявлению ОАО «Архангельская городская телефонная сеть» об оспаривании
приказа министра здравоохранения от 17 мая 2001 № 15 (не опубликовано, см. при_
ложение 21).
является одним из аспектов обеспечения конституционных и закон_
ных прав граждан, пострадавших от загрязнения окружающей среды.
41. Ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации за_
прещает поселение в санитарно_защитной зоне. Эта статья гласит:
«1. Производственные зоны предназначены для размещения про_
мышленных, коммунальных и складских объектов,.. а также для уста_
новления санитарно_защитных зон таких объектов.
2. Благоустройство территорий производственных зон осуществ_
ляется за счет собственников производственных объектов.
3. В санитарно_защитной зоне промышленных, коммунальных и
складских объектов не допускается размещение жилых домов, до_
школьных образовательных учреждений, общеобразовательных уч_
реждений, учреждений здравоохранения, учреждений отдыха, физ_
культурно_оздоровительных и спортивных сооружений, садоводчес_
ких, дачных и огороднических кооперативов, а также производство
сельскохозяйственной продукции».
Ст. 43(3) и 43(2) запрещают в санитарно_защитных зонах как стро_
ительство нового жилья, так и существование жилых домов, возве_
денных до создания санитарно_защитной зоны. Аналогичным дей_
ствием обладают санитарные нормы от 10 апреля 2003 г.
№2.2.1/2.1.1.1200_03 (ст. 2.30), заменившие Санитарные нормы от
17 мая 2001 г. (ст. 2.30), а также градостроительные нормы № 2.07.01_
89 (ст. 3_8)3.
42. Следовательно, сам факт проживания заявительницы в сани_
тарно_защитной зоне (с учетом того, что квартира не является ее ча_
стной собственностью, а принадлежит местным властям Череповца,
и того, что она не имела возможности выбирать место жительства)
не соответствует российскому законодательству и нарушает ст. 8
Конвенции, поскольку власти не предприняли соответствующих ра_
зумных мер для обеспечения прав заявительницы по ст. 8 п. 1 Кон_
венции.
Требования заявительницы о переселении
43. Заявительница далее утверждает, что решения Череповецкого
городского суда от 17 апреля 1996 г. и 31 августа 1999 г., оставленные
в силе (по крайней мере, в отношении вопросов материального пра_
Фадеева против России — дополнительные замечания 409
3 Извлечения из российских санитарных норм, на которые делаются ссылки в этих
замечаниях, перечислены в приложении 18.
ва) определениями Вологодского областного суда от 7 августа 1996 г.
и 17 ноября 1999 г., противоречат российскому законодательству.
44. Российское законодательство содержит ясное обязательство
по переселению жителей санитарно_защитных зон. Во_первых, гра_
достроительные нормы 1989 г. и, позднее, те же положения ст. 43(2)
Градостроительного кодекса 1998 г. обязывают предприятие, в част_
ности, соблюдать нормы, относящиеся к санитарно_защитным зо_
нам, которые предусматривают переселение их жителей. Далее, По_
становление Совета министров РСФСР от 19 сентября 1974 г. (при_
ложение 17) накладывало на Министерство черной металлургии бо_
лее конкретное обязательство переселить жителей санитарно_за_
щитной зоны Череповецкого металлургического комбината (в на_
стоящее время — ОАО «Северсталь»). В соответствии с этим поста_
новлением, обязательство по переселению возникло в 1975 г. Несмо_
тря на различные изменения в относящемся к делу внутреннем зако_
нодательстве, это постановление осталось в силе, и на него ссылал_
ся Череповецкий городской суд в 1996 г. С момента принятия этого
постановления Советом министров РСФСР оно оставалось в силе
без какого_либо последующего ‘продления законной силы’.
45. Российское законодательство распределяет бремя по переселе_
нию людей, проживающих в санитарно_защитной зоне, между владель_
цами предприятий (включая частные предприятия), которые окруже_
ны санитарно_защитной зоной, и государственными властями. На мест_
ных властях лежит обязанность по определению нового места житель_
ства для людей, переселяемых из санитарно_защитной зоны, однако пе_
реселение должно осуществляться за счет предприятия. Последнее
также подтверждается Комплексной программой санитарно_эпидемио_
логических профилактических мер в Череповце в 1995_1996 гг.4, кото_
рая предусматривает переселение проживающих в санитарно_защит_
ной зоне ОАО «Северсталь» за счет завода (приложение 19).
46. Череповецский городской суд и Вологодский областной суд
распорядились поставить заявительницу в очередь на получение но_
вого жилья. По решению национальных судов местные власти Чере_
повца поставили заявительницу в очередь (под номером 6 820).
47. Заявительница ссылается на практику Верховного Суда РФ5,
4 Принята постановлением администрации г. Череповца от 2 марта 1995 г.
5 Верховный Суд Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам,
дело Иващенко против Красноярского управления железной дороги и Красно_
который определил, что дома, расположенные в санитарно_защит_
ных зонах должны рассматриваться как подлежащие сносу, а их жи_
телям должно быть предоставлено новое жилье за пределами сани_
тарно_защитной зоны (приложение 20). Верховный Суд отметил,
что ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР, которая предусматривает,
что жильцы, чьи жилищные условия не соответствуют установлен_
ным требованиям, должны быть включены в «очередь», непримени_
ма к лицам, проживающим в санитарно_защитной зоне. Верховный
Суд указал следующее:
«... нельзя согласиться с выводом суда /первой инстанции/, что
несоответствующее санитарное состояние дома истицы дает ей пра_
во на постановку в общую очередь лиц, нуждающихся в улучшении
жилищных условий в соответствии со ст. 29, 37 Жилищного кодекса
РСФСР... Дом находится не только в ветхом, но и в несоответствую_
щем санитарном, техническом и противопожарном состоянии, а
также расположен в 30 метрах от железной дороги, в санитарно_за_
щитной зоне, в нарушение санитарных норм (это 100_метровая зо_
на6, в которой запрещено нахождение жилых домов). При новом
рассмотрении дела суд [первой инстанции] должен определить
конкретное новое жилье для истицы, поскольку ее нынешнее
жилье подлежит сносу» (выделение добавлено).
Таким образом, Верховный Суд применил ст. 91 Жилищного ко_
декса, которая предусматривает, что жильцы домов, подлежащих
сносу, должны быть обеспечены новым благоустроенным жильем
вне очереди.
48. Подобные аргументы (требование о переселении, а не о поста_
новке в очередь) заявительница поднимала при обращении с исками
и при обращении с исками и жалобами в национальные суды. Однако
Череповецкий городской суд без согласия заявительницы7 рассмот_
рел ее иск таким образом, как если бы она добивалась постановки в
очередь (в порядке ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР), а не предо_
ставления ей нового жилья за пределами санитарно_защитной зоны,
и не вынес решения о немедленном переселении заявительницы.
Фадеева против России — дополнительные замечания 411
ярской дистанции гражданского строительства (опубликовано в Бюллетене Верхов_
ного Суда Российской Федерации, 1998 г., № 9, Жилищные споры, п. 22).
6 100_метровые санитарно_защитные зоны относятся к железнодорожным линиям.
7 Согласно ст. 34 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (действовал во вре_
мя событий) суд может менять основания иска только с согласия истца.
49. Таким образом, Череповецкий городской суд нарушил нормы
национального материального и процессуального права, а, следова_
тельно, и ст. 8 Конвенции. Заявительница не могла более прибегать
к национальным судам, поскольку в ее распоряжении оставалась
лишь подача надзорной жалобы на определение областного суда.
Загрязнение окружающей среды, вызванное металлургическим заводом
«Северсталь»
50. Заявительница ссылается на переписку с ОАО «Северсталь», в
которой последнее признало, что завод был построен с расчетом на
санитарно_защитную зону в 5 км (а не 1 км, как было установлено по_
зднее).
51. Соответственно, вредные выбросы металлургического завода
«Северсталь» превышают «максимально допустимый уровень» не
только внутри санитарно_защитной зоны, но и за ее пределами. За_
явительница ссылается на экспертное заключение д_ра Марка Чер_
найка, представленное вместе с настоящими замечаниями. Она хоте_
ла бы также отослать Суд к измерениям, содержащимся в «Обзоре за_
грязнения окружающей среды на территории деятельности Север_
ного управления государственной гидрометеорологической служ_
бы8», опубликованном в 2003 г. (приложение 11). Заявительница от_
мечает, что некоторые из измерительных постов, используемых Се_
верным УГМС, расположены вне санитарно_защитной зоны, но даже
там замеренные уровни загрязнения неоднократно превышают мак_
симально допустимый уровень.
52. Таким образом, посты № 1, 2, 3 и 5 Северного УГМС проводят
мониторинг окружающей среды в Череповце. Из этих четырех толь_
ко пост № 1 расположен внутри санитарно_защитной зоны завода
«Северсталь» и в 270_300 м от квартиры заявительницы. Однако на
всех четырех постах выбросы двуокиси углерода (7, 2, 3 и 2 дня соот_
ветственно), двуокиси азота (6, 6, 20 и 26 дней соответственно) пре_
вышали в 2002 г. максимально допустимый уровень.
53. Эти измерения брались только в отношении газов и пыли, од_
нако шумовые загрязнения и выбросы металлов (кадмия, ванадия
и т.п.) никогда не подвергались мониторингу. Заявительница хотела
8 Северное управление государственной метеорологической службы является госу_
дарственным учреждением, подчиненным Федеральной службе по гидрометеороло_
гии и мониторингу окружающей среды.
бы подчеркнуть важность замера выброса металлов, поскольку ме_
таллы, выбрасываемые «Северсталью», катализируют неблагоприят_
ное экологическое воздействие газов9. Заявительница также ссыла_
ется на исследование «Гигиеническая оценка микроэлементного ста_
туса детей, проживающих в условиях промышленного города», где
говорится, что ряд детей с высокой концентрацией в организме
вредных металлов (мышьяк, свинец, кадмий, марганец) значительно
больше в Индустриальном районе Череповца (ближайшем к заводу
«Северсталь»), чем в Северном и Зашекснинском районах10.
D. Справедливое равновесие
54. Помимо различных нарушений требований внутреннего зако_
нодательства в деле заявительницы, власти, по ее утверждению, не
смогли достичь справедливого равновесия между интересами лично_
сти и общества в целом, как этого требует ст. 8.
55. Во_первых, заявительница ссылается на дела Лопес Остра и
Хаттон и другие, где Суд рассматривал вопрос о том, было ли достиг_
нуто справедливое равновесие между конкурирующими интересами
заявителей и интересами местного (Лопес Остра) и даже националь_
ного (Хаттон и другие) экономического благосостояния.
56. Однако в настоящем деле правительство_ответчик не выдвину_
ло никаких аргументов, касающихся экономических интересов стра_
ны (хотя «Северсталь» является одним из ее крупнейших металлур_
гических производств). Скорее правительство утверждало, что не_
предоставление заявительнице нового жилья имело своей целью за_
щитить права других, а именно других людей, стоящих в очереди на
новое жилье.
57. Однако, как было объяснено выше, переселение заявительни_
цы, если бы оно было проведено в соответствии с национальным за_
конодательством, никоим образом не затронуло бы прав других лю_
дей в очереди на жилье, поскольку надлежащее переселение заяви_
тельницы вообще не требует постановки в очередь.
Фадеева против России — дополнительные замечания 413
9 Заявительница указывает на резюме исследования «Источники техногенного за_
грязнения воздуха в Архангельском промышленном районе» А. Ф. Наденина, С. Н.
Тарханова, О. А. Лобановой (приложение 12), опубликованное по адресу
http://alphais.inep.ksc.ru/tezis7.html.
10 Лимин Б. В. и др. Гигиеническая оценка микроэлементного статуса детей, прожи_
вающих в условиях промышленного города. — С. 35_37//Микроэлементы в медици_
не. — Т. 3. Выпуск 3.
58. Даже если рассматривать переселение заявительницы в свете
равновесия между интересами заявительницы и общеэкономически_
ми интересами, и тогда оно никоим образом не может причинить
ущерб местной, региональной или национальной экономике в це_
лом, поскольку заявительница, как она подчеркивала в ходе разбира_
тельства на национальном уровне, никогда не добивалась закрытия
завода. Кроме того, переселение, проведенное за счет завода, не по_
ставило бы под угрозу деловые интересы его владельцев, не в послед_
нюю очередь потому, что Федеральной программой от 3 октября
1996 г. предусмотрено распределение финансового бремени на пери_
од более 10 лет.
E. Разумность и уместность общих мер
59. По мнению заявительницы, подход правительства к экологи_
ческим проблемам в Череповце не может рассматриваться как со_
блюдение его обязательства принимать разумные и уместные меры к
обеспечению прав заявительницы.
60. Как говорилось выше, ст. 8 накладывает на власти обязательст_
во по достижению равновесия между правами личности и всего об_
щества, в том числе и различные процессуальные обязательства, ко_
торые могут требовать следующих действий:
(i) установления условий эксплуатации;
(ii) осуществления инспекций и изучения уровней загрязненности;
(iii) предоставления публичного доступа к информации;
(iv) применения санкций; и/или
(v) предоставления других гражданско_правовых или уголовно_
правовых средств возмещения.
Однако власти в данном деле не приняли этих или иных адекват_
ных мер.
61. Во_первых, федеральная программа улучшения экологической
ситуации в Череповце11 на 1997_2010 гг., на которую сослалось прави_
тельство, была отменена постановлением правительства от 7 декаб_
ря 2001 г. № 860 (Собрание законодательства Российской Федера_
ции. — 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4973). Начиная с 1996 г. не было прове_
11 Первоначально принята постановлением правительства от 3 октября 1996 г. №
1161 (Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. № 42. Ст. 4801).
Извлечения из российских федеральных программ, на которые делаются ссылки в
настоящих замечаниях, перечислены в приложении 16.
дено ни одного официального расследования экологической ситуа_
ции в Череповце, которое могло бы повлиять на действия прави_
тельства в направлении разрешения экологических проблем. Кон_
кретные последствия каких_либо официальных расследований ни_
когда не назывались правительством и подобная информация не бы_
ла в достаточной степени доступной для общественности.
62. Каждый год соответствующим федеральным органом (Государ_
ственным комитетом по охране окружающей среды или, позднее,
Министерством природных ресурсов) публикуется доклад о состоя_
нии и охране окружающей среды в Российской Федерации. Заяви_
тельница прилагает извлечения из этих докладов за 1997_2002 гг.
(приложение 13). Также следует отметить, что каждый год в разделе
доклада, относящемся к Вологодской области, появляется одна и та
же информация.
63. Единственным правовым механизмом, который мог бы заста_
вить правительство ввести более строгое регулирование деятельно_
сти, потенциально опасной для окружающей среды, является приня_
тие нового законодательства. Однако заявительница сама не была в
состоянии внести поправки в действующее законодательство. Со_
гласно ст. 11 Федерального закона об охране окружающей среды
2002 г. граждане могут обращаться в органы государственной власти
и местного самоуправления с заявлениями и предложениями, одна_
ко имеют право только на «получение своевременных и обоснован_
ных ответов».
64. Заявительнице неизвестно, налагались ли на ОАО «Север_
сталь» когда_либо какие_либо штрафы, хотя Кодексы об администра_
тивных правонарушениях (и кодекс РСФСР 1984 г., и кодекс РФ
2001 г.) предусматривают такую возможность. Напротив, правитель_
ство Российской Федерации субсидирует поставки угля для «Север_
стали», так что последняя может покупать уголь по ценам ниже ры_
ночных. В поддержку этого аргумента заявительница ссылается на
финансовые отчеты ОАО «Воркутауголь» (приложение 7), основно_
го поставщика угля «Северстали».
65. Заявительница также указывает на факт, что в течение значи_
тельного периода времени платежи за вредное воздействие на окру_
жающую среду не взимались властями ни с одного предприятия. Это
фискальные платежи, которые обязано платить каждое предприя_
тие, осуществляющее деятельность, оказывающую вредное воздей_
ствие на окружающую среду. Постановление правительства от 28 ав_
Фадеева против России — дополнительные замечания 415
густа 1992 № 632, которое установило принцип расчета этих плате_
жей, было признано недействующим решением Гражданской колле_
гии Верховного Суда от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002_178 (оставле_
но в силе определением Кассационной коллегии Верховного Суда от
4 июня 2002 г. № КАС 02_232). Несмотря на определение Конститу_
ционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284_O
о конституционности данного постановления правительства, поста_
новление было вновь отменено решением Верховного Суда от 12 фе_
враля 2003 г. № ГКПИ 03_49 (оставлено в силе определением Касса_
ционной коллегии Верховного Суда от 15 мая 2003 г. № КАС 03_167).
12 июня 2003 г. правительство приняло поправки к постановлению
от 28 августа 1992 г., которые вступили в силу по их опубликовании в
«Российской газете» 21 июня 2003 г. Таким образом, платежи не взи_
мались в течение года и 17 дней.
66. В заключение заявительница утверждает, что в настоящем деле,
как было пояснено выше, имело место нарушение ст. 8 Конвенции.
F. Ответы на вопросы Суда
1. Была ли степень ущерба, понесенного заявительницей ввиду
расположения ее дома в санитарно_защитной зоне (здесь и далее —
зона) металлургического завода «Северсталь» (здесь и далее — завод)
такова, что это могло поднять вопрос о позитивном обязательстве
государства по ст. 8 Конвенции?
— Проживание в зоне на протяжении более 20 лет неблагоприят_
но сказалось на здоровье заявительницы и нанесло ущерб нормаль_
ному экологическому здоровью и гигиене. Кроме того, уровень и ха_
рактер вредных выбросов завода препятствуют заявительнице в
пользовании ее жилищем. Заявительница также утверждает, что в
настоящем деле вопросы позитивного обязательства государства по
ст. 8 Конвенции возникают в связи с неспособностью государства
осуществлять регулирование деятельности частного промышленно_
го предприятия. (См. также пп. 33_37).
2. Существует ли позитивное обязательство государства по пересе_
лению заявительницы за пределы «зоны» с целью соблюдения требо_
ваний ст. 8 Конвенции и защиты ее права на уважение личной жизни
и жилища? Если да, то исполнило ли государство свои обязательства
в этом отношении? В частности:
a. Накладывает ли российское законодательство на власти обяза_
тельство по переселению заявительницы за пределы «зоны»?
b. Накладывает ли российское законодательство на владельцев заво_
да обязательство по переселению заявительницы за пределы «зоны»?
— Обязательство переселить заявительницу из зоны было установ_
лено постановлением правительства от 10 сентября 1974 г. Оно оста_
ется в силе даже после приватизации завода. Российское законода_
тельство распределяет бремя переселения жителей зоны между ор_
ганами государственной власти и владельцами завода. Власти обяза_
ны определить новое место проживания для жителей зоны, однако
переселение проводится за счет завода (см. также пп. 41, 44_45). По_
зитивное обязательство возникает как из внутреннего законодатель_
ства, так и из принципов, установленных в отношении ст. 8 Европей_
ской Конвенции.
c. Является ли постановка заявительницы в очередь на получение
нового жилья единственным возможным способом ее переселения в
соответствии с национальным законодательством? К каким другим
средствам возмещения заявительница может прибегнуть в России
для того, чтобы добиться переселения?
— В деле Иващенко Верховный Суд Российской Федерации поста_
новил, что процедура постановки в очередь жителей санитарно_за_
щитной зоны не применяется к их переселению. Согласно ст. 91 Жи_
лищного кодекса местные власти (или суд, если в него подан иск)
должны определить конкретное новое благоустроенное жилье (см.
также пп. 47_48).
d. Соответствуют ли экологические последствия функционирова_
ния завода требованиям, установленным в соответствующем россий_
ском законодательстве? В частности, соответствует ли националь_
ным стандартам уровень шума, выбросов газа и пыли и другие эф_
фекты функционирования завода?
— Выбросы завода превосходят стандарты, установленные в рос_
сийском законодательстве («предельно допустимые концентрации»)
как внутри, так и за пределами зоны. (См. также пп. 50_53). В этой
связи заявительница ссылается на экспертное заключение д_ра Чер_
найка.
e. Является ли степень ущерба, понесенного заявительницей в ре_
зультате проживания в зоне, достаточно высокой для того, чтобы
требовать ее переселения с точки зрения ст. 8 Конвенции?
— Заявительница утверждает, что последствия для человеческого
здоровья и окружающей среды избыточных уровней загрязнения от
завода «Северсталь» действительно таковы, что требуют ее пересе_
Фадеева против России — дополнительные замечания 417
ления — заявительница ссылается в этой связи на экспертное заклю_
чение д_ра Чернайка. На ее здоровье оказывается пагубное воздейст_
вие, а продолжение проживания в зоне будет и в дальнейшем небла_
гоприятно влиять на ее здоровье (см. в частности медицинские за_
ключения, п. 35) и препятствовать пользованию ее жилищем. Заяви_
тельница ссылается, mutatis mutandis, на свой ответ на вопрос 1.
3. Является ли переселение за пределы зоны единственным средст_
вом для государства соблюсти свое позитивное обязательство в отно_
шении заявительницы по ст. 8 Конвенции? Если нет, то какие другие
действия могли быть предприняты государством для защиты права за_
явительницы на уважение ее частной жизни и жилища? В частности:
a. Если предположить, что заявительница не нуждается в пересе_
лении с точки зрения ст. 8 Конвенции, какие другие формы защиты
прав заявительницы в этом отношении доступны властям, направ_
ленные в частности на сокращение экологических последствий
функционирования завода (также см. вопрос 2 п. d выше)?
— Правительство могло бы принять более строгие экологические
нормы (например, изменив ПДК), однако, поскольку не соблюдают_
ся и нынешние нормы, маловероятно, что более строгие требования
выполнялись бы.
b. Какие правовые механизмы предусмотрены в российском зако_
нодательстве для того, чтобы позволить властям эффективно регу_
лировать экологические последствия функционирования завода?
Использовали ли власти эти механизмы, и если да, то как? Напри_
мер, наложили ли власти какие_либо взыскания на завод за загрязне_
ние окружающей среды?
— Российское законодательство не предусматривает никаких кон_
кретных механизмов для того, чтобы позволить властям регулиро_
вать функционирование завода, за исключением упомянутых в ответе
на вопрос 3 п. а). Граждане имеют право обращаться в органы власти
с предложениями, однако им обязаны лишь давать «обоснованный
ответ». (См. также п. 63). Заявительнице не известно, подвергался ли
завод штрафам и каким был характер или сумма этих штрафов.
c. Проводились ли властями исследования с целью измерить воз_
действие промышленных выбросов и других влияний функциониро_
вания завода на здоровье и благополучие жителей зоны? Если да, то
имели ли эти исследования какое_либо практическое последствие
для действий правительства, направленных на защиту прав жителей
зоны в значении ст. 8 Конвенции?
— Начиная с 1996 г. не было проведено ни одного официального
расследования экологической ситуации в Череповце, которое могло
бы повлиять на действия правительства в направлении разрешения
экологических проблем (см. также пп. 61_62). Конкретные выводы
каких_либо официальных расследований никогда не излагались пра_
вительством, и подобная информация не была в достаточной степе_
ни доступной для общественности.
G. Ответ на замечания правительства по существу дела
1. Государство_ответчик утверждает, что заявительница не прожи_
вает в санитарно_защитной зоне ОАО «Северсталь». Однако заяви_
тельница ссылается на документ, выданный ей Управлением архи_
тектуры и городского планирования Череповецкой городской адми_
нистрации 11 апреля 2003 г., который утверждает, что дом заявитель_
ницы расположен в 450 м от завода, т. е. в пределах 1000_метровой са_
нитарно_защитной зоны.
2. Государство_ответчик утверждает, что ущерб, понесенный за_
явительницей ввиду нахождения ее дома в санитарно_защитной зо_
не, не настолько велик, чтобы поднять вопрос о позитивных обяза_
тельствах по ст. 8 Конвенции. Заявительница в первую очередь ссы_
лается на свои замечания по существу дела, в которых подробно из_
лагалось, какой ущерб был нанесен ее здоровью и благополучию.
Она далее ссылается на решение по делу Балмер_Шафрот и другие про_
тив Швейцарии (Balmer_Schafroth and others v Switzerland), где Суд при_
знал возможность существования позитивного обязательства госу_
дарства даже в отсутствие ущерба.
3. Государство_ответчик утверждает, что российское законодатель_
ство не содержит обязательства государства переселять жителей са_
нитарно_защитной зоны. Правительство ссылается на ст. 10(5) Гра_
достроительного кодекса РФ 1998 г. Эта статья допускает временное
проживание в экологически неблагоприятных условиях. Однако
упомянутое положение не имеет прямого отношения к санитарно_за_
щитным зонам. В любом случае Градостроительный кодекс допуска_
ет только временное, а не постоянное проживание, имевшее место в
случае заявительницы. Правительством не оспаривается, что заяви_
тельница проживает в своей квартире более 20 лет. Далее заявитель_
ница ссылается на свои замечания по существу дела, в которых ука_
зывалось на существующий запрет на постоянное проживание и со_
держащееся в российском законодательстве обязательство по пере_
Фадеева против России — дополнительные замечания 419
селению жителей санитарно_защитных зон. Утверждения государст_
ва_ответчика об обратном могут рассматриваться лишь как проявле_
ние нежелания принимать разумные и уместные меры для обеспече_
ния прав заявительницы по ст. 8 п. 1 Конвенции.
4. Государство_ответчик утверждает, что заявительница могла от_
казаться от своей нынешней квартиры, когда она была предложена
ей в 1982 г. Однако до переезда в эту квартиру жилье заявительницы
было значительно хуже, чем предложенная квартира. Она утвержда_
ет, что в 1982 г. не было никакой доступной информации о загрязне_
нии окружающей среды, вызванном металлургическим заводом. За_
явительница также подчеркивает, что простая возможность отка_
заться от предложенного муниципального жилья не является фунда_
ментальной гарантией права на свободу передвижения.
5. Утверждение государства_ответчика о том, что загрязнение окру_
жающей среды в Череповце вызвано не только ОАО «Северсталь», но
и другими источниками, не может рассматриваться как правдоподоб_
ное по той причине, что, согласно различным источникам, в том чис_
ле информации государственных органов, 93_98% всех вредных вы_
бросов в Череповце принадлежат ОАО «Северсталь». Далее заяви_
тельница подчеркивает, что источником информации об уровне за_
грязнения, представленной Суду правительством_ответчиком, явля_
ется само ОАО «Северсталь», т. е. не беспристрастный источник (со_
держание приложений 2 и 3 к замечаниям правительства по существу
дела см. http://www.severstal.ru/docs/responsibility/eco/presentations/). Так_
же, что касается количества выбросов, приложение 3 к замечаниям
правительства по существу дела упоминает около 330 тыс. тонн в год
в 2000_2003 гг., тогда как в постановлении Правительства от 7 декабря
говорится о 645 тоннах. В любом случае государство_ответчик не ос_
паривает того, что из_за выбросов ОАО «Северсталь» предельно допу_
стимые уровни концентрации различных веществ были превышены.
6. Государство_ответчик утверждает, что должностные лица ОАО
«Северсталь» 45 раз подвергались административной ответственно_
сти в 1995_2000 гг., а в 2001_2003 гг. было установлено 44 нарушения
экологического законодательства. Однако правительство не пред_
ставило какой_либо информации относительно характера этих адми_
нистративных обвинений и размеров наложенных штрафов. Прави_
тельство также не объяснило, повлияла ли, и если да, то каким обра_
зом, такая «административная ответственность» на деятельность за_
вода и на уровень загрязнения.
7. Правительство_ответчик перечисляет несколько исследований
относительно экологической ситуации в Череповце. Однако оно не
установило какой_либо причинно_cледственной связи между этими
исследованиями и мерами, принимаемыми правительством. Прави_
тельство утверждает, что положения Федеральной программы, при_
нятой постановлением правительства от 3 октября 1996 г. были
включены в Федеральную целевую программу «Экология и природ_
ные ресурсы России», принятую постановлением правительства от 7
декабря 2001 г. Однако единственным положением, которое дейст_
вительно было включено в новую программу, является сокращение
вредных выбросов в Череповце на 30%.