4.5.5 Финансирование уголовно-исполнительной системы и политика бюджетного федерализма
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,
формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное
законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве
законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все
это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных
принципах в соответствии с федеральными программами, не всегда учитывающими
региональные интересы и местную специфику.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает
неденежную поддержку из региональных источников. Этот факт нашел отражение и в
принятой в 2001 году Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста
РФ на 2002 – 2006 гг.», из которой следует, что из 14,5 млрд. рублей, необходимых для
реализации программы 40% намечается получить из бюджетов субъектов РФ.
Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные
межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на
региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру. Однако до настоящего времени
предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на
деятельность системы УИС, а тем более о формировании регионального уровня
пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
Сложившееся к настоящему моменту географическое распределение учреждений
УИС не вполне совпадает с перечнем регионов, порождающих основные потоки
заключенных.
В наибольшей степени это относится к ИК, которые в годы господства плановой
экономики размещались по преимуществу в трудодефицитных регионах, производящих
ценное сырье и материалы (Дальстрой, лесоразработки), либо рядом со строительными
площадками (Исправительная колония № 10 УИН Минюста России по Ульяновской
области была открыта в 1982 году как контрагентская для строительства
Ульяновского авиапромышленного комплекса и объектов г. Димитровграда). СИЗО в силу
специфики их деятельности, связанной со следственным и судебным процессом, в
большей степени тяготеют к крупным городам.
В настоящий момент наиболее многолюдные потоки осужденных к отбытию
наказания в местах лишения свободы генерируют самые населенные и экономически
развитые регионы: Москва и Московская область, С.- Петербург, Краснодарский край,
Пермская и Самарская области.
Наибольшее развитие сеть учреждений УИС, прежде всего ИК, получила в
следующих регионах: Красноярский и Алтайский края, республики Мордовия, Коми,
Чувашия, Татарстан и Башкирия, Московская, Ленинградская, Ивановская, Вологодская и
Свердловская области.
Следствием сложившегося географического дисбаланса в размещении ИК стали
проблемы:
• Территориальная отдаленность мест заключения преступников от места
совершения преступления (вынесения приговора, жительства _____преступника)
ослабляет взаимосвязи между звеньями правоохранительной системы (включая
финансовые взаимоотношения, опосредованные бюджетом, например, когда
обвинительный уклон в деятельности судов увеличивает нагрузку на
пенитенциарную систему, а неэффективная работа пенитенциарной системы
повышает рецидив и, следственно, нагрузку на правоохранительные органы).
Затрудняется возмещение ущерба потерпевшему и проч.;
• Мандат по изоляции и перевоспитанию осужденных в регионах, где были
совершены преступления, возлагается на пенитенциарные учреждения региона
отбывания наказания преступников;
• Неформальная обязанность по софинансированию учреждений УИС
перекладывается на регионы отбывания наказания. Эти же субъекты РФ несут
бремя дополнительной нагрузки на инфраструктуру;
• Значительно возрастает транспортная составляющая расходов на УИС, в т.ч.
расходов на перевозку и конвоирование заключенных; расходов на
возвращение лиц, отбывших наказание, в места постоянного проживания и т.д.;
расходов на доставку топлива и проч. в отдаленные места заключения.
Постоянный рост тарифов на пассажирские перевозки, возможно, заставит
пересмотреть территориальное размещение учреждений УИС с максимальным
приближением мест заключения к местам совершения
преступлений/проживания осужденных. Помимо экономии на транспортных
расходах, такая мера позволит повысить заинтересованность региональных и
местных властей в эффективной работе УИС.
• Возрастает уровень безработицы среди заключенных, поскольку большая часть
регионов с высокой концентрацией мест заключения относится к числу
депрессивных.
Как следует из приведенного перечня проблем, приведение роли регионов в
управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки
представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в
законодательстве, а возможно, и в судебной практике.