3.6.1 Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование в отношении судебной системы можно
рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле речь идет о программно-
целевом финансировании применительно только к судебной системе, в широком – ко всем
компонентам системы производства правопорядка. В Разделе 2 отмечалось, что
правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в
основном государство. При этом было выделено пять компонентов услуги:
- производство правовых норм;
- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;
- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;
- профилактика правонарушений;
- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая осуществление наказаний.
Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги.
Между этими услугами существует, с одной стороны, взаимозависимость, а, с другой, -
определенная взаимозаменяемость.
С точки зрения государственного финансирования это означает, что:
• можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от
друга; Так, практически, у нас сейчас и происходит. Для финансирования
надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются
Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения
правовых конфликтов – Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ,
Судебному Департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему Арбитражному
Суду РФ; для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители
средств, все указанные институты равноправны.
• можно подойти к финансированию комплексно, используя для этого механизм
программно-целевого финансирования (см. блок 3.6)
Блок 3.6 Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в
соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных
социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного
механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:
‒ соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;
‒ оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам
работ) и этапам осуществления мероприятий;
‒ возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.
Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки
бюджетов таких стран как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов
в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых
ресурсов с целями конкретных программ.
Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо
известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного
планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и
социальным проблемам включались в народнохозяйственный план, образуя как бы его третий разрез,
наряду с отраслевым и территориальным.
Источники: по Финансово-кредитному словарю и Экономико-математическому словарю
Преимущества первого подхода к финансированию. Так как данный подход
является основным при финансировании, то его главное преимущество заключается в том,
что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими.
Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за
бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и
планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов.
При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других
знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить
оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.
Недостатки первого способа связаны с тем, что:
• Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых
общественным сектором. В отношении производства правопорядка это можно
проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на
профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к
уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему.
Или затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей
досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если
обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны),
должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее
время система финансирования производства правопорядка не дает
возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования
различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора
общества или исключительно политического торга заинтересованных
министерств. В нижеследующей таблице представлены данные об общих,
подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги
правопорядка.
Таблица 3.8
Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка, 2000 г.
Расходы федерального
бюджета, тыс. рублей
Расходы в
подушевом
исчислении, руб.
Доля в совокупных
расходах, %
Суды 8277894 56,73
14,37
Органы внутренних дел,
органы прокуратуры 31467600 215,64
54,63
Уголовно-исполнительная
система 17855600 122,36 31,00
Итого 57601094 394,73 100,00
Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 г.
Как видно из таблицы 3.8 расходы федерального бюджета на судебную систему
меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в 2 раза и на органы
внутренних дел и прокуратуры – почти в 4 раза. Надо отметить, что указанное
соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся
стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение
государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в
обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка (см. блок 3.7).
Блок 3.7 Соотношение между различными элементами “производства”
правопорядка
Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым
доходом распределяют ресурсы между различными элементами “производства” правопорядка.
Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно-
развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых
странах на душу населения в среднем приходится 76 долл., истраченных __________на полицию, 22 долл. – на
судебную систему и 11 долл. – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это
соотношение выглядит следующим образом – 52 долл., 1 долл. и 10 долл.
Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее
значение, чем развивающиеся финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся
страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть
ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная
система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовно-исполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться
в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство
разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть
справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного
финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.
• Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что
оно ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство
собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются
преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без
адекватного финансирования. В параграфе 3.5 настоящего раздела уже
говорилось об этой проблеме, но только в отношении судебной системы.
Однако это верно также и в отношении уголовно-исполнительной системы и
органов внутренних дел.
• Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования
не опирается на многолетнее планирование.
• Четвертый, и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта
система обеспечивает постоянный рост издержек производства услуг
правопорядка без повышения их качества.
Может ли программно-целевое финансирование ликвидировать эти недостатки?
При определенных условиях, да.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:
- финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий,
превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
- появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие,
обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных
затрат;
- гибкое перераспределение средств между различными элементами
производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках
обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
Но у программно-целевого финансирования всей системы производства
правопорядка есть недостатки:
- создание организационно-процедурного механизма программно-целевого
финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень
затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых
на реализацию собственно программных целей (Дирекции программ, дирекции
подпрограмм, здания для дирекций и т.д.);
- объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых
ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и
Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день
маловероятным;
- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-
целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги
министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в
100% объеме редко (см блок 3.8).
Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к
полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения
правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения
указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем, сохранение существующей
ведомственной системы финансирования различных компонентов его производства
обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, на содержание такого
количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману и т.д.
Блок 3.8 Финансирование и организация целевых программ в РФ
За 1992-2000 гг. финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были
разделены по следующим направлениям:
Неотложные нужды Жилищное строительство
Здравоохранение Экология
Образование Ликвидация последствий
Культура Общейфедеральные
Спорт Борбьба с преступностью
Наука Базовые отрасли
Федеральные программы социально-
экономического развития регионов
АПК
Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали.
Некоторые программы утверждались без источников финансирования.
Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80%. Проверки показали, что в
первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по
всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.
За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования,
программы переходили в подпрограммы и наоборот.
Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько
органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля
над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что
бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В
частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих
документов о выполненных работах или оказанных услугах.