3. Принципы государственного управления
Принцип (лат. principium — основа, первоначало) трактуется как
основное исходное положение какой_нибудь теории, учения, науки7;
руководящая идея, основное правило поведения.8
Характерно, что, исследуя по существу одну и ту же объективную
реальность, только в других объемах и аспектах, философы и со_
циологи, экономисты и юристы выводят различные принципы уп_
равления обществом. Недостаточная разработка теоретических и ме_
тодологических основ, выделения и систематизации в целом прин_
ципов научного управления обществом находит свое отражение в ис_
следованиях, посвященных принципам государственного управле_
ния.
Профессор Ю. М. Козлов отмечал, что в современной России еще
не решен вопрос о принципах исполнительной власти и с определен_
ной долей условности можно вести речь о таких принципах, как раз_
деление властей, федерализма, законности, демократизма, обеспече_
ния прав и свобод граждан, сочетания единоначалия и коллегиаль_
ности, гласности, функционально_отраслевой специализации.9
Однако, по его мнению, это лишь предположение, хотя и весомое.
Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности
и взвешенности при критическом анализе старой системы управле_
ния привело к тому, что вместе с негативными ее элементами факти_
чески были полностью утрачены и те, без которых никакая система
управления не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На
смену управляемости (бюрократического централизма) пришла сла_
бая управляемость (неуправляемость).
В частности, наглядно проявились элементы управленческой «рас_
пущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются реше_
ния федеральных органов, государственная дисциплина всё в боль_
шей степени становится крайне расплывчатым и произвольно тол_
куемым понятием, ослабла управленческая вертикаль и т. п. Созда_
ется впечатление, что в России государственное воздействие на
общественную жизнь значительно слабее, чем в государствах с раз_
витыми рыночными отношениями.
Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей уп_
равленческой элиты к глубокой реформации политической и эконо_
мической систем. Вот почему закономерно возникают требования
«снизу» об укреплении вертикали исполнительной власти, т. е. уси_
лить централизованное государственное воздействие на основные
стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину, ре_
шительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления,
«оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государ_
ственное регулирование цен, тарифов, налогов и т. д., т. е. сохранить
всё то, без чего невозможно управлять делами государства и обще_
ства даже в самых развитых странах.
Продолжая эту мысль, профессор А. П. Алехин считает, что сис_
тема органов исполнительной власти в Российской Федерации стро_
ится и функционирует на основе принципов: приоритета личности,
ее прав и свобод; разделения осуществления государственной влас_
ти; федерализма; единства системы исполнительной власти; закон_
ности; гласности; ответственности.10
Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов
исполнительной власти: народовластие (ст. 3 Конституции РФ); вер_
ховенство закона (ст. ст. 4, 15); разделение и взаимосдерживание вла_
стей (ст. ст. 10, 11); разграничение полномочий федеральных и ре_
гиональных органов (ст. ст. 11, 78); законность (ст. 15); гласность
(ст. 15); приоритет и гарантированность прав личности (ст. ст. 2, 7);
федеративного устройства государства (ст. 5); централизация (ст. 74);
плановости; дифференциация (разделение) и фиксирование функций
и полномочий органов и должностных лиц.11
Профессор А. П. Коренев все принципы государственного управ_
ления разделяет на две группы: общие (социально_правовые) и орга_
низационные.12
К общим относятся принципы объективности, конкретности, эф_
фективности, сочетания централизации и децентрализации, закон_
ности и дисциплины.
Принцип о б ъ е к т и в н о с т и означает, что социальные про_
цессы протекают в соответствии с объективными законами развития
общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и уме_
лое использование объективных закономерностей, учет реальных
возможностей, фактического состояния общества. Эти требования
и составляют суть принципа объективности. Управление может быть
результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, со_
знательно используют их, «заставляя служить» самым насущным
интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве
необходимой предпосылки научного предвидения.
Принцип объективности предполагает использование выводов
и рекомендаций науки, изучение и обобщение собственного опыта
деятельности органов исполнительной власти России и зарубежных
стран.
Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управле_
ния применительно к конкретным жизненным обстоятельствам
с учетом разнообразных форм проявления объективных законов,
на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии
объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он нахо_
дится.
При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об
обобщенной систематизированной и объективной информации. Дос_
товерная информация позволяет установить конкретные формы про_
явления в данных условиях тех или иных общественных закономер_
ностей и определить в соответствии с этими целями и действия лю_
дей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения целей управ_
ления.
Суть принципа э ф ф е к т и в н о с т и заключается в том, чтобы
достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономи_
ка, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духов_
ными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому уп_
равление, как и всякая полезная деятельность людей, должно осу_
ществляться рационально, эффективно. К критериям эффективнос_
ти обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки
окупаемости и др.
Организационные принципы управления также можно условно
разделить на две подгруппы:
— принципы построения органов исполнительной власти — от_
раслевой, территориальный, линейный, функциональный;
— принципы деятельности органов исполнительной власти — ра_
циональное распределение полномочий между субъектами исполни_
тельной деятельности, сочетание коллегиальности и единоначалия,
ответственности.
Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти.
О т р а с л е в о й принцип выступает в качестве ведущего в орга_
низации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную дея_
тельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида
управленческой деятельности образуются соответствующие органы
и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления уп_
равления той или иной отраслью формируется орган исполнитель_
ной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агент_
ство).
Суть т е р р и т о р и а л ь н о г о принципа состоит в формиро_
вании аппарата исполнительной власти на территориальной основе.
Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное раз_
витие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в рес_
публике, крае, области).
Применение л и н е й н о г о принципа обеспечивает то, что у ни_
жестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна выше_
стоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указа_
ния, обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или ис_
полнителем. Линейный принцип обычно применяется при организа_
ции небольших по численности групп и коллективов работников.
На основе ф у н к ц и о н а л ь н о г о принципа формируются
специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые
осуществляют общие надведомственные функции. Применение фун_
кционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых свя_
зей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или мно_
гих отраслей управления. В соответствии с этим принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведом_
ственное положение и осуществляющие ту или иную функцию госу_
дарственного управления (статистика, тарифы, финансовые рынки
и др).
Функциональный принцип применяется в структурах аппарата
исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не
в состоянии реализовать все функции крупного органа. В этих случа_
ях образуются и действуют подразделения, реализующие координа_
ционные и обеспечивающие функции — финансовую, кадровую, пла_
нирования и т. д.
Вторую группу организационных принципов составляют принци_
пы деятельности органов исполнительной власти.
Принцип р а ц и о н а л ь н о г о р а с п р е д е л е н и я п о л_
н о м о ч и й предполагает юридическое закрепление задач, обязан_
ностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразде_
лением и работником; урегулирование их взаимоотношений в испол_
нительной деятельности.
Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном
государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полно_
мочий между федеральными субъектами управления и субъектами
управления республик, краев и областей осуществляется на основе
Конституции РФ, Федеративного договора и иных актов о разграни_
чении между указанными субъектами полномочий. Законодатель_
ством признается и гарантируется местное самоуправление, которое
действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим дос_
тигается сочетание интересов государства и местного самоуправле_
ния.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к сни_
жению роли федеральных субъектов управления за состояние дел
в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой —
к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих
субъектов управления при осуществлении оперативных функций
управления.
С о ч е т а н и е к о л л е г и а л ь н о с т и и е д и н о н а ч а_
л и я выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной
деятельности государства решаются коллегиальными органами ис_
полнительной власти, например Правительством РФ, а вопросы те_
кущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рас_
смотрения, решаются единоначальными органами (министерствами).
Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также
в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совеща_
тельном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет
избегать одностороннего, субъективного принятия решений.
Принцип о т в е т с т в е н н о с т и субъектов исполнительной де_
ятельности за результаты работы тесно связан с принципом рацио_
нального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение
служебных обязанностей государственные служащие могут быть при_
влечены к дисциплинарной или иной ответственности.