2. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации
Одним из существенных элементов суверенитета Российской Феде_
рации, как и любого государства, является наличие государственной
границы. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Госу_
дарственной границе Российской Федерации»279 определяет государ_
ственную границу как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной тер_
ритории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской
Федерации, т. е. пространственный предел действия государственно_
го суверенитета Российской Федерации.
Прохождение Государственной границы, если иное не предусмот_
рено международными договорами Российской Федерации, устанав_
ливается:
а) на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно
видимым ориентирам;
б) на море — по внешнему пределу территориальных вод (террито_
риального моря) Российской Федерации, т. е. прибрежным морским
водам шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наиболь_
шего отлива как на материках, так и на островах, принадлежащих
Российской Федерации или от прямых исходных линий, соединяю_
щих точки, географические координаты которых утверждаются Пра_
вительством РФ и объявляются в «Извещениях мореплавателям»;
в) на судоходных реках — по середине главного фарватера, на озе_
рах и иных водоемах — по равноотстоящей, срединной, прямой или
другой линиям и т. д.
Государственная граница на местности обозначается видимыми
пограничными знаками.
Защита и охрана Государственной границы является одной из важ_
нейших функций государства по обеспечению безопасности Россий_
ской Федерации.
Федеральный закон от 29 ноября 1996 г. № 148_ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон РФ «О Государственной границе
Российской Федерации»280 определяет содержание защиты и охра_
ны Государственной границы.
Защита Государственной границы рассматривается как часть си_
стемы обеспечения безопасности Российской Федерации и реали_
зации государственной пограничной политики Российской Федера_
ции. Сущность ее заключается в согласованной деятельности феде_
ральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления,
осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия
политических, организационно_правовых, дипломатических, эконо_
мических, оборонных, пограничных, разведывательных, оператив_
но_розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно_эпиди_
миологических, экологических и иных мер. Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важ_
ные интересы личности, общества и государства в пределах пригра_
ничной территории (пограничной зоны, российской части вод погра_
ничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внут_
ренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный ре_
жим, пунктов пропуска через государственную границу, а также
территорий административных районов и городов, санаторно_курор_
тных зон, особо охраняемых природных территорий, прилегающих
к государственной границе) и осуществляется всеми федеральны_
ми органами исполнительной власти в соответствии с их полномо_
чиями.
Охрана Государственной границы есть составная часть ее защиты
и осуществляется органами и войсками пограничной службы ФСБ
России в пределах приграничной территории, Вооруженными сила_
ми РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими сила_
ми (органами) системы обеспечения безопасности.
Охрана Государственной границы означает введение в действие
соответствующих правовых режимов. Законом «О Государственной
границе Российской Федерации» установлены следующие режимы:
1) режим Государственной границы;
2) пограничный режим;
3) режим в пунктах пропуска через государственную границу.
Режим Государственной границы — совокупность общих правил,
устанавливающих порядок ее содержания, пересечения гражданами
и транспортными средствами; перемещения через границу товаров
и животных; ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной
деятельности; разрешения с иностранными государствами инциден_
тов, связанных с нарушением режима границы.
Пограничный режим служит исключительно интересам создания
необходимых условий охраны Государственной границы и включает
правила:
1) в пограничной зоне:281
— въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц
и транспортных средств;
— хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведе_
ния массовых общественно_политических, культурных и других ме_
роприятий;
2) в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов,
во внутренних морских водах и в территориальном море Российской
Федерации:
— учета и содержания российских маломерных самоходных и не_
самоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств пере_
движения по льду, их плавания и передвижения по льду;
— промысловой, исследовательской и иной деятельности.282
Пограничная зона — часть территории Российской Федерации,
непосредственно прилегающая к Государственной границе на всем ее
протяжении. Ширина зоны устанавливается до 5 километров.
В соответствии с требованиями режима государственной границы
ее пересечение осуществляется через пункты пропуска, под которы_
ми понимается территория в пределах железнодорожного, автомо_
бильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэродрома, от_
крытого для международных сообщений, а также иное, специально
оборудованное место, где осуществляется пограничный и другие виды
контроля и пропуск через государственную границу лиц, транспорт_
ных средств, товаров и животных.
Порядок установления пунктов пропуска через государственную
границу, их классификация по видам, порядок открытия, закрытия
и проведения реконструкции установлен Положением о пунктах про_
пуска через государственную границу Российской Федерации, утвер_
жденным постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г.
№ 60.283
Пункты пропуска классифицируются в зависимости от вида, ха_
рактера международного сообщения и режима работы:
— по виду международного сообщения различают пункты: мор_
ские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пеше_
ходные;
— по характеру международного сообщения — пассажирские, гру_
зовые, грузопассажирские;
— по режиму работы — постоянные, временные, сезонные.
Следует сказать, что решение об установлении пунктов пропуска
через государственную границу принимается только Правительством
РФ и только после комплексного завершения их строительства (ре_
конструкции), обустройства, технического оснащения, создания
транспортной, инженерной и социально_бытовой инфраструктуры.
Прием в эксплуатацию такого пункта осуществляется межведом_
ственной комиссией с оформлением акта.
Режим в пунктах пропуска через государственную границу —
это совокупность правил въезда в эти пункты, пребывания и выезда
из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза то_
варов и животных. Этот режим необходим для осуществления погра_
ничного, таможенного, санитарного, ветеринарного и других видов
контроля.
Охрана Государственной границы РФ на суше, море, реках, озе_
рах и других водоемах осуществляется органами и войсками погра_
ничной службы ФСБ России; воздушного пространства — войсками
противовоздушной обороны; участков границы в подводной среде —
Военно_Морским Флотом.
Личный состав пограничной службы включает военнослужащих
и лиц гражданского персонала.
Комплектование этих органов и войск осуществляется в соответ_
ствии с законодательством:
1) военнослужащими — путем поступления граждан РФ на воен_
ную службу по контракту и путем призыва на военную службу по
экстерриториальному принципу;
2) гражданским персоналом — путем добровольного поступления
на работу.
Поэтому сотрудникам выдаются служебные удостоверения, а во_
еннослужащим — офицерам и прапорщикам — удостоверения лич_
ности офицера, солдатам и сержантам — военные билеты.
Основными з а д а ч а м и пограничной службы являются:
— защита и охрана Государственной границы в целях недопуще_
ния противоправного изменения ее прохождения, а также обеспече_
ния соблюдения физическими и юридическими лицами режима Госу_
дарственной границы, пограничного режима и режима пропуска че_
рез границу;
— охрана внутренних морских вод, территориального моря, ис_
ключительной экономической зоны, континентального шельфа Рос_
сийской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения,
защиты и рационального использования, а также в целях защиты
морской среды, экономических и иных интересов Российской Феде_
рации;
— координация деятельности федеральных органов исполнитель_
ной власти, осуществляющих защиту и охрану Государственной гра_
ницы, а также использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морс_
ких вод, территориального моря, исключительной экономической
зоны и континентального шельфа Российской Федерации и их при_
родных ресурсов;
— осуществление государственного контроля в сфере охраны мор_
ских биологических ресурсов.
Пограничная служба в пределах своих полномочий:
— организует и осуществляет деятельность по выявлению, пре_
дупреждению и пресечению преступлений и административных пра_
вонарушений, производство по делам о которых отнесено к компе_
тенции пограничных органов и войск;
— осуществляет задержание лиц, совершивших преступления или
административные правонарушения;
— осуществляет войсковую, разведывательную, контрразведыва_
тельную и оперативно_розыскную деятельность;
— осуществляет сотрудничество с органами иностранных госу_
дарств, выполняющими аналогичные задачи, заключает междуна_
родные договоры межведомственного характера, участвует в между_
народно_правовом оформлении и договорном закреплении Государ_
ственной границы;
— применяет оружие, специальные средства, боевую, специаль_
ную и другую технику, физическую силу и служебных собак в соот_
ветствии с постановлением Правительства РФ от 8 января 1998 г.
№ 20 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой тех_
ники при защите Государственной границы Российской Федера_
ции»;284
— привлекает к выполнению возложенных на пограничные орга_
ны и войска задач на добровольных началах граждан РФ в составе
общественных объединений, в качестве внештатных сотрудников
и в иных формах в соответствии с «Порядком привлечения граждан
к охране государственной границы», утвержденным постановлени_
ем Правительства РФ от 15 апреля 1995 г.285 и осуществляет другие
полномочия.
В частности, органы пограничной службы осуществляют руковод_
ство пограничными представителями, которые назначаются на оп_
ределенные участки государственной границы в соответствии с меж_
дународными договорами Российской Федерации. Основное назначе_
ние пограничных представительств заключается в осуществлении
контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ,
в принятии мер для недопущения нарушений порядка содержания
государственной границы, ее пересечения лицами и транспортными
средствами, перемещения через государственную границу грузов, то_
варов и животных, ведения на государственной границе хозяйствен_
ной, промысловой и иной деятельности, для обеспечения выполне_
ния международных договоров о Государственной границе РФ и ее
режиме.
На пограничных представителей возложена разработка и осуще_
ствление мер по предупреждению и урегулированию пограничных
инцидентов, а также проведение в одностороннем порядке или со_
вместно с пограничными представителями сопредельных с Россией
государств расследования пограничных инцидентов.286
Непосредственную защиту и охрану Государственной границы РФ
осуществляют пограничные войска. Они призваны обеспечивать все_
ми имеющими у них средствами недопущение противоправного из_
менения прохождения границы на местности; отражать вооружен_
ные вторжения на территорию Российской Федерации; осуществлять
контроль за соблюдением правил режима государственной границы,
пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государ_
ственную границу.
Интересно отметить, что в целях реализации пограничной поли_
тики Российской Федерации Президент РФ Указом от 27 октября
2003 г. № 1264287 утвердил Положение о Государственной погра_
ничной комиссии (далее: Комиссии), в котором определил, что дан_
ная Комиссия является координирующим органом, обеспечивающим
целенаправленную совместную деятельность федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Федерации, органов местного самоуправления, организаций и обще_
ственных объединений при формировании и реализации погранич_
ной политики Российской Федерации.
Основным направлением деятельности Комиссии является созда_
ние необходимых условий для формирования пограничной полити_
ки Российской Федерации и ее реализации при осуществлении внеш_
неполитической, экономической, военной, социальной, финансовой
и иной деятельности государства.
Основными задачами Комиссии являются:
1) оценка угроз безопасности Российской Федерации в погранич_
ной сфере и разработка комплекса мер по их нейтрализации;
2) определение национальных интересов Российской Федерации
в пограничной сфере;
3) подготовка предложений для определения пограничной поли_
тики Российской Федерации в рамках проводимой ею внешней и внут_
ренней политики, а также системы мер по их реализации;
4) определение приоритетов в реализации основных направлений
пограничной политики Российской Федерации с учетом экономичес_
ких, финансовых и иных возможностей государства;
5) координация деятельности субъектов пограничной политики
Российской Федерации;
6) решение комплекса проблем, возникающих при реализации ос_
новных направлений пограничной политики Российской Федерации;
7) рассмотрение проектов федеральных целевых программ и пла_
нов, направленных на совершенствование защиты и обустройства
Государственной границы РФ;
8) подготовка предложений для определения основных направле_
ний обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
и коллективной безопасности на внешних границах государств_уча_
стников СНГ в соответствии с международными договорами Россий_
ской Федерации;
9) инициирование и организация разработки проектов норматив_
ных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения за_
щиты и охраны Государственной границы РФ, а также деятельности
федеральных органов государственной власти в пограничной сфере,
совершенствование нормативных правовых актов в этой области.
Для решения своих основных задач Комиссия наделена широки_
ми правами, в частности, принимать решения, необходимые для орга_
низации, координации и совершенствования взаимодействия субъек_
тов пограничной политики Российской Федерации; заслушивать на
своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнитель_
ной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации
и привлекаемых к реализации основных направлений пограничной
политики Российской Федерации организаций, и другими правами.
Заседания Комиссии проводятся в соответствии с планом не реже
одного раза в полугодие, а при необходимости безотлагательного реше_
ния вопросов — в срок, устанавливаемый руководителем Комиссии.
В состав Государственной пограничной комиссии по должностям
включены: Председатель Правительства РФ (руководитель Комис_
сии), Директор ФСБ России (заместитель руководителя Комиссии),
Заместитель Секретаря Совета Безопасности, Начальник Управле_
ния по кадровым вопросам и государственным наградам Админист_
рации Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ
по федеральным округам, некоторые главы администраций и губер_
наторы краев и областей Российской Федерации, министры: МВД,
МИДа, Минобороны России, природных ресурсов, транспорта; руко_
водитель Пограничной службы ФСБ России и его заместитель, дру_
гие лица.