2. Понятие исполнительной власти и ее основные признаки
Как мы уже отметили, государственное управление рассматрива_
ется в широком и узком смысле слова (как управление делами госу_
дарства), которое осуществляют все органы государства. Это управ_
ление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: зако_
нодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осу_
ществление единых целей и задач государства, но каждая из них
обладает определенными особенностями, обусловленными «разделе_
нием властей» или «разделением труда» между органами государства.
Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее при_
знаки?
1. Исполнительная власть представляет собой относительно само_
стоятельную ветвь единой государственной власти Российской Феде_
рации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Раз_
деление ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания
полной независимости каждой из них.
Еще Георг Гегель (1770–1831) предупреждал об ошибочности по_
нимания разделения властей как требования абсолютной самостоя_
тельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении вла_
стей сохраняется единство политического организма государства:
«...когда мы говорим о различном характере деятельности властей,
то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том
смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе,
абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь
как моменты понятия».3
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуще_
ствлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с прак_
тической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для
чего используется определенная часть государственно_властных фун_
кций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной
властей. Следовательно, исполнительную власть можно характери_
зовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной вла_
сти или же ее механизма.
Шарль Монтескье (1689–1755) отмечал: «Все погибло бы, если
в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три влас_
ти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение поста_
новления общегосударственного характера и власть судить преступ_
ников и тяжбы частных лиц».4
Однако необходимо учитывать, что действующим законодатель_
ством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти
как государственно_правового института, а лишь субъектов, реали_
зующих ее на том или ином уровне государственной организации (на_
пример, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус,
определяемый положением о данном органе).
3. Исполнительная власть — непременный элемент государственно_
властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она
всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной вла_
стями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть
осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей
в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сей_
час таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуще_
ствлять собственное правовое регулирование, включая принятие за_
конов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уров_
нях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же,
где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная
власть в государственно_правовом (конституционном) значении не
функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государствен_
ных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление власт_
ных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на
деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других сво_
ей воле.
Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспек_
ция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или
юридического лица заполнить налоговую декларацию в установлен_
ный срок и представить ее в инспекцию.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государствен_
ной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама
власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно,
исполнительная власть не тождественна исполнительной деятель_
ности. Власть — сущность таковой деятельности, выражающей вла_
стные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого
исполнительная власть не тождественна и государственному управ_
лению, которое всегда характеризовалось как определенный вид го_
сударственно_властной деятельности.
6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде госу_
дарственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это
ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также
является правоприменительной, но исполнение требований законо_
дательства осуществляется ею преимущественно в негативных слу_
чаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушен_
ных прав. Для исполнительной власти характерно правопримене_
ние в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполне_
ние требований законодательства прежде всего в целях нормальной
и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объек_
тов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после
утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характе_
ра, когда органы исполнительной власти применяют меры принуж_
дения к нарушителям законодательства.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выра_
жение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специ_
альных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, ко_
торые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, ми_
нистерствами, федеральными службами и агентствами, а также на
уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов
исполнительной власти. Таково одно из непременных требований
разделения властей. Соответственно исполнительная власть пред_
ставлена в государственно_властном механизме органами исполни_
тельной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законода_
тельные, ни судебные органы государственной власти.
8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном
распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атри_
буты государственной власти: финансы, средства коммуникации, во_
оруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внут_
ренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.5
Изложенные положения дают необходимую основу для решения
вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного
управления.
При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значи_
тельной степени — категория политико_правовая, в то время как
государственное управление — организационно_правовая.
Право на жизнь имеют обе эти государственно_правовые катего_
рии. Соответственно, государственное управление — реальность, без
которой не может работать государственно_властный механизм.
Поэтому государственное управление по своему назначению пред_
ставляет собой не что иное, как вид государственной деятельности,
в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуще_
ствляется и в рамках системы государственной власти, базирующей_
ся на началах разделения властей. Исполнительная власть как про_
явление единой государственной власти приобретает реальный ха_
рактер в деятельности особых звеньев государственного аппарата,
в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по су_
ществу являющимися органами государственного управления. По_
этому государственное управление, понимаемое как исполнительно_
распорядительная деятельность, не противопоставляется реализа_
ции исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъек_
тов этой ветви власти.
Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновре_
менно являются звеньями системы государственного управления. Од_
нако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами испол_
нительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае
придется признать в качестве таковых, например, администрацию го_
сударственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п.,
таких звеньев системы государственного управления, которые нахо_
дятся за пределами действия принципа разделения властей.
Исполнительная власть в ее государственно_управленческом по_
нимании в известной мере «отказывается» от функций непосредствен_
ного управления, столь характерного для условий безраздельного
господства государственной собственности, т. е. почти полного обоб_
ществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция
становления системы государственного регулирования. Если госу_
дарственное управление всегда исходило из необходимости постоян_
ного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управ_
ления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляюще_
го воздействия связываются с самостоятельностью тех или иныхструктур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности,
свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их опера_
тивной хозяйственной самостоятельности на региональном и мест_
ном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов ис_
полнительной власти на выработке экономической политики и уста_
новлении организационно_правовых основ зарождающегося рынка,
на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало
решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так
называемой административно_командной системой.
Однако между государственным управлением и государственным
регулированием нет принципиальных различий по целевому назна_
чению. Кроме того, регулирование — непременный элемент государ_
ственно_управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом
обыденном смысле регулирование выражается в подчинении опреде_
ленному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо
полное совпадение признаков регулирования и управления. Факти_
чески речь может идти о различном (большем или меньшем) удель_
ном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо
оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли
регулятора наиболее важных в общественном смысле управленчес_
ких связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо,
управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С опре_
деленной долей условности можно утверждать, что государственное
управление традиционно связывается с наличием у его субъектов под_
чиненных объектов, а государственное регулирование — с воздей_
ствием преимущественно на организационно неподчиненные объек_
ты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные вариан_
ты практической реализации исполнительной власти.
В настоящее время центральное место в государственно_управлен_
ческой деятельности занимает:
1) разработка и реализация политики, выражающейся в государ_
ственных программах общефедерального и регионального масшта_
бов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита се_
мьи и др.);
2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и орга_
низационных основ хозяйственной жизни (государственное стимули_
рование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);
3) управление предприятиями и учреждениями государственного
сектора (например, государственными унитарными предприятиями);
4) регулирование деятельности различных объектов негосудар_
ственного сектора (установление порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их на_
логообложения и т. д.);
5) координация функционирования секторов хозяйственного, со_
циально_культурного и административно_политического строитель_
ства;
6) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юри_
дических лиц в сфере государственного управления;
7) осуществление государственного контроля и надзора за рабо_
той управляемой и регулируемой сфер.6
Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие на_
правления государственно_управленческой деятельности. В них на_
ходит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфе_
ре государственного управления.