1. Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов
Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила пра_
во каждого гражданина на благополучную окружающую среду и дос_
товерную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущер_
ба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим право_
нарушением. Это право реализуется главным образом через админи_
стративное законодательство.
Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7_ФЗ «Об охране
окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия,
используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается
совокупность компонентов природной среды, природных и природ_
но_антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы,
атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, раститель_
ный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой ат_
мосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие
в совокупности благоприятные условия для существования жизни
на Земле.
Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не
только компоненты природной среды, но также природные объекты
(естественная экологическая система, природный ландшафт) и при_
родно_антропогенные объекты (природные объекты, измененные в ре_
зультате хозяйственной и иной деятельности).
Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граж_
дан, общественных и иных некоммерческих объединений в области
охраны окружающей среды.
Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благо_
приятную окружающую природную среду, на ее защиту от негатив_
ного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью,
чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера,
на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на
возмещение вреда окружающей среде.
Это право обеспечивается:
— планированием и нормированием качества окружающей при_
родной среды, мерами по предотвращению экологически вредной де_
ятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предуп_
реждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных
бедствий;
— социальным, государственным и экологическим страхованием
граждан, образованием государственных и общественных резервных
и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания
населения;
— предоставлением каждому реальных возможностей для прожи_
вания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружаю_
щей природной среды;
— возмещением в судебном или административном порядке вре_
да, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окру_
жающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том
числе последствий аварий и катастроф;
— государственным контролем за состоянием окружающей при_
родной среды и соблюдением природоохранительного законодатель_
ства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении
требований обеспечения экологической безопасности населения.
Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные п р а в а граждан:
— создавать общественные объединения, фонды и иные обществен_
ные формирования, осуществляющие деятельность в области охра_
ны окружающей среды;
— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях
и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, из_
лагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявления_
ми по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их
рассмотрения;
— требовать от соответствующих органов предоставления своев_
ременной, полной и достоверной информации о состоянии окружаю_
щей природной среды и мерах по ее охране;
— требовать в административном или судебном порядке отмены
решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении,
приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других
объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую
природную среду и здоровье человека;
— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юри_
дических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вре_
да, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими
правонарушениями.
Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право
граждан, экологических и иных общественных объединений, выпол_
няющих экологические функции, требовать от соответствующих ор_
ганов предоставления своевременной, полной и достоверной инфор_
мации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее ох_
ране.
Владение этой информацией, свободный доступ к ней является
той основой, которая реально может создавать и уже создает необхо_
димые предпосылки к реализации каждым гражданином своего кон_
ституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружаю_
щей среды.
Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязаннос_
ти граждан в области охраны окружающей природной среды.
Граждане о б я з а н ы: охранять природу и окружающую сре_
ду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблю_
дать иные требования законодательства.
В последние годы государством, его исполнительными властными
структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ
владели этой информацией.
Ее анализ позволяет более точно определить не только общее со_
стояние окружающей природной среды, но и сформулировать при_
оритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью пра_
воохранительных органов.200
Следует различать использование и охрану природных ресурсов.
В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием
природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хо_
зяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в про_
цессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча,
переработка, реализация и т. п.).
Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность
органов государственной власти Российской Федерации, органов го_
сударственной власти субъектов Федерации, органов местного само_
управления, общественных и иных некоммерческих объединений,
юридических и физических лиц, направленная на сохранение и вос_
становление природной среды, рациональное использование и вос_
производство природных ресурсов, предотвращение негативного воз_
действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
и ликвидацию ее последствий.
Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить эколо_
гически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на
окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, пор_
чи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны
и взаимообусловлены, так как рациональное использование природ_
ных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение
необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской
Федерации относится установление основ федеральной политики
и утверждение федеральных программ экологического развития Рос_
сии. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соот_
ветствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов – вопросы владения, пользо_
вания и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ_
ными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное за_
конодательство, а также законодательство о недрах и об охране ок_
ружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей
среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование воп_
росов особо охраняемых природных территорий и др.
Основным (рамочным) законодательным актом в данной области
является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января
2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы
много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое
регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятель_
ности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. при_
нят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 мар_
та 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных
территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном
мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской
Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая
1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране
атмосферного воздуха» и другие законы.
На Правительство РФ возложена обязанность координировать
работу органов государственного управления по совместному приро_
допользованию, проведению природоохранных мероприятий и реа_
лизации крупных экологических программ федерального и между_
народного значения, а также утверждению положений о контроле за
охраной окружающей среды, осуществлении государственного мо_
ниторинга и др.
Не менее важная компетенция отводится органам власти субъек_
тов Федерации: определение основных направлений охраны окру_
жающей среды на территориях субъектов; разработка и издание за_
конов и иных нормативных актов в области охраны окружающей
среды с учетом географических, природных, социально_экономичес_
ких и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение тер_
риториальных экологических программ, учет и оценка состояния
природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль
за использованием и охраной земель, лицензирование, образование
особо охраняемых природных территорий регионального значения;
организация и развитие системы экологического образования, ве_
дение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других
вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих пол_
номочий.
Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е.
в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов
специальной компетенции в области природопользования и охраны
природных ресурсов.