• Главная
• Книги
• Обратная связь

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнитель_

ной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоян_

ном, систематическом наблюдении специальными государственны_

ми органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц

с целью выявления нарушений законности. При этом оценка дея_

тельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения за_

конности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается

как суженный контроль.

Административный надзор завершается нередко привлечением

виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще

всего — к дисциплинарной ответственности.

Различают два вида надзора: прокурорский и административ_

ный.

Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит

прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября

1995 г. № 168_ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21)

предметом прокурорского надзора является соблюдение Конститу_

ции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, служ_

бами и иными федеральными органами исполнительной власти, пред_

ставительными (законодательными) и исполнительными органами

субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органа_

ми военного управления, органами контроля, их должностными ли_

цами, а также органами управления и руководителями коммерчес_

ких и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора

прокуратуры является соответствие законам правовых актов, изда_

ваемых указанных органов и должностных лиц.195

Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор

за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за ис_

полнением законов органами, осуществляющими оперативно_розыс_

кную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор

за исполнением законов администрациями органов и учреждений,

исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительно_

го характера администрациями мест содержания заключенных под

стражу лиц.

В процессе осуществления о б щ е г о н а д з о р а прокурор при

предъявлении служебного удостоверения вправе:

— беспрепятственно входить на территории и в помещения под_

надзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;

— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы

прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц предъяв_

ления необходимых документов, материалов, статистических и иных

сведений; выделения специалистов для выяснения возникших воп_

росов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры

материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц

и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные

сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяс_

няет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает

меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод,

привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возме_

щению причиненного ущерба.

При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уго_

ловное дело или дело об административном правонарушении, требу_

ет привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной за_

коном ответственности.

Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно под_

вергнутых административному задержанию на основании решений

несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону пра_

вовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с тре_

бованием о признании таких актов недействительными, вносит пред_

ставления об устранении нарушений закона.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения за_

конности относятся: протест, представление, постановление, предо_

стережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт

в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо про_

курор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным

законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению

не позднее чем в 10_дневный срок с момента его поступления, а в слу_

чае принесения протеста на решение представительного (законода_

тельного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуп_

равления — на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленно_

го устранения нарушений закона, прокурор вправе установить со_

кращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотре_

ния протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной

форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседа_

ния сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится про_

курором в орган или должностному лицу, которое полномочно устра_

нить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рас_

смотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления

должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о резуль_

татах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной

форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органов проку_

рору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Кон_

ституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует

об этом Президента РФ.

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства

об административном правонарушении прокурор выносит исходя из

характера нарушения закона должностным лицом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об адми_

нистративном правонарушении подлежит рассмотрению уполномо_

ченным на органом или должностным лицом в срок, установленный

законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в пись_

менной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выно_

сится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях

предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовя_

щихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным

лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предосте_

режении, должностное лицо, которому было объявлено такое предо_

стережение, может быть привлечено к ответственности в установ_

ленном законом порядке.

Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры

на возможные нарушения законодательства установлена Федераль_

ным законом от 25 июля 2002 г. № 114_ФЗ «О противодействии эк_

стремистской деятельности».196 Генеральный прокурор или его за_

меститель направляет в письменной форме предупреждение обще_

ственному или религиозному объединению в случае выявления

фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстре_

мизма.

Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или

редакции СМИ в случае распространения через такое средство экст_

ремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих

о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.

Второй вид надзора — административный надзор со стороны ор_

ганов исполнительной власти. Он осуществляется специальными фе_

деральными службами, органами, для которых такая функция яв_

196 См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

261

ляется важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широки_

ми надведомственными полномочиями. В связи с этим администра_

тивный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он

распространяется как на государственные, так и на общественные,

религиозные и иные негосударственные организации, а также на

граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он,

как правило, связан с применением мер административного принуж_

дения.

Существует большое число государственных структур, занимаю_

щихся общим административным надзором. Одни из них являются

самостоятельными, другие — как структурные подразделения госу_

дарственных органов. К органу, самостоятельно функционирую_

щему, относится Федеральная служба по экологическому, техноло_

гическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих админис_

тративный надзор, действуют в системе того или иного министерства

и являются его структурными подразделениями. Так, например, Го_

сударственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД)

входит в систему МВД России, Государственная противопожарная

служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзо_

ру в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчи_

нена Министерству здравоохранения и социального развития Россий_

ской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования

и науки подчинена Министерству образования и науки Российской

Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользо_

вания является частью системы Министерства природных ресурсов

Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп

полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1) полномочия по предупреждению правонарушений;

2) полномочия по пресечению правонарушений;

3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

4) полномочия по нормотворчеству.197

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют орга_

нам административного надзора беспрепятственно посещать поднад_

зорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входя_

щим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведе_

ния, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзор_

ных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство

отдельных видов работ, а также заключения по проектам строитель_

ства производственных и иных объектов, на производство машин,

агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита_

ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуата_

цию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств

и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимо_

сти границы; досматривать транспортные средства и запрещать их

движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонару2

шений. Они выражаются в применении мер административного пре_

сечения к правонарушителям, в принудительном прекращении на_

чавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административ_

ного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписа_

ния о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответству_

ющих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимос_

ти, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают та_

кие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают

эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, при_

останавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на

право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо

ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нару_

шающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномо_

чиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожно_

го движения МВД России198, Государственная противопожарная

служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены пра_

вом привлечения виновных лиц к административной ответствен2

ности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуж_

дают и рассматривают дела об административных правонарушени_

ях, налагают административные наказания. Перечень органов ад_

министративного надзора, имеющих право рассматривать дела об

административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (орга_

ны внутренних дел; органы государственной санитарно_эпидемиоло_

гической службы РФ; органы, осуществляющие государственный

ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственно_

го энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правона_

рушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должност_

ным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству.

Они реализуются органами административного надзора разными пу_

тями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают

правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная

служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты

в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атом_

ной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (заг_

рязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой го_

сударственного учета и контроля ядерных материалов и другие нор_

мативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нор_

мы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная

противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованны_

ми организациями обязательные для исполнения требования, нор_

мы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники

и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нор_

мотворческой деятельности является подготовка ими проектов норма_

тивных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органа_

ми (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или со_

гласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляю_

щих административный контроль (надзор), большой объем работы

возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля

1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на

нее возлагается осуществление следующих видов административно_

го контроля (надзора):

1) контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11

п. 1 Закона «О милиции»;

2) контроль за соблюдением законодательства, регулирующего

финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую де_

ятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

3) контроль за объектами лицензионно_разрешительной систе_

мы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона

от 13 декабря 1996 г. № 150_ФЗ «Об оружии»;

4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения —

ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря

1995 г. № 196_ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

5) контроль за соблюдением паспортно_регистрационных пра_

вил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г.

«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,

выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде_

рации»;

6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иност_

ранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О ми_

лиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114_ФЗ «О по_

рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде_

рацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115_ФЗ «О право_

вом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью —

ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г.

«О частной детективной и охранной деятельности в Российской Фе_

дерации»;

8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осуж_

денными к лишению свободы и осужденными, которым назначены

наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона

«О милиции»;

9) контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из

мест лишения свободы – ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».