• Главная
• Книги
• Обратная связь

в государственном управлении и способы их обеспечения

Законность представляет собой сложное явление и в научной ли_

тературе рассматривается в нескольких аспектах: как конституци_

онный принцип, как политический режим и как способ управления

делами государства.

Статья 15 Конституции РФ предусматривает, что органы госу_

дарственной власти, органы местного самоуправления, должностные

лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию

и законы, а законы и иные правовые акты не должны противоречить

Конституции страны. Именно эти основные требования составляют

сущность законности.

Иначе говоря, сущность законности состоит в единообразном по_

нимании и точном соблюдении действующего законодательства все_

ми органами государства, общественными объединениями, должно_

стными лицами и гражданами.

Создание подлинно правового государства предполагает распрос_

транение действия закона на все сферы общественной жизни, прежде

всего на функции органов государственной власти, обязательность

закона для самого государства и его органов, должностных лиц, раз_

витие государственного аппарата по пути демократизации, законно_

сти и справедливости. Сущность этого принципа состоит в том, что

государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Правовое го_

сударство невозможно без четких и конкретных юридических мер от_

ветственности любых должностных лиц за нарушение своих обязан_

ностей перед законом.183

Обеспечение законности немыслимо без строгого соблюдения го_

сударственной дисциплины, предполагающей точное соблюдение все_

ми организациями, государственными службами и гражданами ус_

тановленного государством порядка деятельности государственных

органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению

возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных

прав.

Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но

и взаимообусловлены. Строгое соблюдение субъектами права зако_

нов и подзаконных актов — важнейшее требование как законности,

так и государственной дисциплины, что и послужило основанием счи_

тать законность и государственную дисциплину однопорядковыми

социальными явлениями.

При всей близости законности и государственной дисциплины они

не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисцип_

лина охватывает порядок поведения людей не только в сфере право_

вой регламентации общественных отношений (трудовая, финансовая,

служебная, воинская и т. д.), но в сфере действия иных норм, функ_

ционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т. д.).

Ее содержание шире содержания «законность», ибо включает испол_

нение прав и обязанностей, основанных на требованиях как право_

вых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюде_

ния и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содержание

дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость,

инициативность, творческий подход к делу, эффективность и каче_

ство работы. Поэтому дисциплина значительно глубже, чем закон_

ность, проникает в производственные отношения и теснее связана

с экономическими категориями.

Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по ук_

реплению дисциплины в системе государственной службы»184 опре_

делено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе

государственной службы, влекущим применение к виновным долж_

ностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации мер

дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от зани_

маемой должности, являются:

— нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;

— неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных за_

конов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу реше_

ний судов.

Указом определено также, что должностные лица и работники фе_

деральных органов исполнительной власти и органов исполнитель_

ной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисципли_

нарное взыскание, не подлежат в течение года премированию, пред_

ставлению к награждению государственными наградами (кроме слу_

чаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при

защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками от_

личия, повышению в должности или представлению для присвоения

очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского

или специального звания). Кроме того, они могут быть направлены на

внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине,

воинском или специальном звании) или лишены квалификационно_

го разряда (классного чина, воинского или специального звания).

В зависимости от содержания, юридических последствий и субъек_

тов в государственном управлении различают следующие способы

обеспечения законности:

1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);

2) прокурорский и административный надзор;

3) обжалование незаконных действий органов исполнительной

власти и их должностных лиц.

2. Виды контроля в государственном управлении

В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный

контроль, и характера их полномочий различают следующие виды

контроля:

1) контроль, осуществляемый Президентом РФ;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти

за деятельностью органов исполнительной власти;

3) контроль органов судебной власти за деятельностью органов

исполнительной власти;

4) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.

Рассмотрим эти виды контроля.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется

в двух основных формах:

— непосредственный контроль Президента РФ;

— президентский контроль через его структуры.185

Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, преж_

де всего, в области подбора и расстановки кадров. По представлению

Председателя Правительства РФ он назначает на должность замес_

тителей Председателя, министров, руководителей федеральных

служб, высшее командование Вооруженных сил и других руководи_

телей федеральных органов исполнительной власти .

В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитывают_

ся перед Президентом РФ при их личных встречах с ним и представ_

лении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и ве_

домств.

Президент вправе не только присутствовать, но и председатель_

ствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непос_

редственно контролировать правильность и необходимость решений

Правительством по важнейшим вопросам управления страной.

Кроме того, Президент РФ вправе отменять постановления или рас_

поряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ,

а также принимать решения об отставке самого Правительства РФ.

Существенную роль в осуществлении президентского контроля

играет Администрация Президента РФ, которая действует на основе

Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апре_

ля 2004 г. № 490.186 В пределах своих полномочий Администрация

также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных

законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Что касается других президентских структур, то помощь Прези_

денту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление Прези_

дента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а так_

же Управление Президента РФ по вопросам государственной служ_

бы, которые готовят предложения по подбору и назначению лиц на

ведущие должности в системе органов исполнительной власти.

Следующей структурой является Контрольное управление Пре_

зидента РФ, которое осуществляет контроль и проверку исполнения

федеральными органами исполнительной власти, органами испол_

нительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами,

а также организациями федеральных законов, указов и распоряже_

ний Президента РФ. На него возложен контроль и проверка исполне_

ния поручений Президента, руководителя его Администрации, а так_

же контроль за деятельностью подразделений Администрации Пре_

зидента.

Для реализации своих полномочий Контрольное управление впра_

ве создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться право_

охранительные, контролирующие органы и другие специалисты фе_

деральных органов исполнительной власти.

При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит

вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и дру_

гих органов о привлечении к дисциплинарной ответственности госу_

дарственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежа_

щем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно дан_

ное управление может направить соответствующим руководителям

предписание об устранении выявленных нарушений, которое подле_

жит безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный

срок (или более сокращенный) должны быть приняты меры по устра_

нению выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное уп_

равление.

При обнаружении признаков состава преступления Контрольное

управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры,

внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения воп_

роса по ним.

К числу президентских структур следует отнести также полно_

мочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ко_

торые действуют на основе Положения о них, утвержденного Указом

Президента РФ от 13 мая 2000 г.187

Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель

Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность ор_

ганов исполнительной власти, предприятий, учреждений и органи_

заций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью орга_

нов исполнительной власти по выполнению федеральных законов,

указов и распоряжений Президента РФ, решений федеральных орга_

нов исполнительной власти, а также хода реализации федеральных

программ, использования федерального имущества и средств феде_

рального бюджета в федеральном округе.

По результатам контроля он готовит и представляет Президенту

РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности

в федеральном округе, а также о политическом, социальном и эконо_

мическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.

Он вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в фе_

деральные органы исполнительной власти, главам исполнительной

власти субъектов Федерации представления в случае нарушения или

неисполнения подчиненными им органами федеральных законов,

указов и распоряжений Президента РФ.

Такие же представления полномочный представитель может вно_

сить в законодательный орган субъекта Федерации в случае противо_

речия принятых им нормативных актов Конституции РФ, федераль_

ным законам, указам Президента и постановлениям Правительст_

ва РФ.

Контроль органов законодательной (представительной) власти

за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные

полномочия палат Федерального собрания небольшие по объему и при_

надлежат в основном Государственной думе. Ее контрольные полно_

мочия заключаются в том, что она:

— дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Пра_

вительства РФ;

— решает вопрос о доверии к Правительству РФ;

— назначает и освобождает от должности Председателя Централь_

ного банка РФ;

— контролирует деятельность Правительства по разработке фе_

дерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ).

Контроль же за исполнением федерального бюджета относится

к совместному ведению Совета Федерации и Государственной думы,

для чего они образуют Счетную палату как орган финансового конт_

роля (ст. 101 Конституции РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О счет_

ной палате Российской Федерации»188 на нее возложены функции по

организации и проведению оперативного контроля за исполнением

федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных

ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям

федерального бюджета; контроль за законностью и своевременнос_

тью средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и другие

функции.

Контрольные полномочия Федерального собрания проявляются

также в том, что назначение и освобождение от должности диплома_

тических представителей Российской Федерации в иностранных госу_

дарствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соот_

ветствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального

собрания (ст. 83 п. «м» Конституции РФ).

Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40_ФЗ

«О федеральной службе безопасности в Российской Федерации»189 и от

10 января 1996 г. № 5_ФЗ «О внешней разведке»190 закреплены пол_

номочия Федерального собрания по осуществлению контроля за дея_

тельностью этих федеральных органов исполнительной власти.

Формой контроля является также запрос депутата или депута_

тов.

В субъектах Федерации объем контрольных полномочий представи_

тельных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не одинаков.

Так, согласно конституциям республик Татарстана и Башкортос_

тана их представительные органы являются высшими законодатель_

ными и контрольными органами государственной власти.

Согласно п. 5 ст. 30 Устава Санкт_Петербурга Законодательное

собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществ_

ляет следующие контрольные функции:

1) контроль за исполнением Устава Санкт_Петербурга, законов

и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт_

Петербурга;

2) последующий контроль за исполнением бюджета города, ис_

полнением бюджетов территориальных государственных внебюджет_

ных фондов Санкт_Петербурга, расходованием средств и валютных

фондов города;

3) контроль за выполнением программ и планов социально_эко_

номического развития города;

4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряже_

ния собственностью Санкт_Петербурга;

5) контроль за своевременным приведением в соответствие с зако_

нодательством РФ правовых актов органов государственной власти

Санкт_Петербурга;

6) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Депутат или группа депутатов Законодательного собрания на ос_

новании ст. 58 Устава Санкт_Петербурга вправе обратиться с депу_

татским запросом к губернатору города по вопросам, входящим в ком_

петенцию Администрации Санкт_Петербурга. Губернатор обязан дать

письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со дня его

получения.

Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной

власти. Этот вид контроля осуществляется органами судебной вла_

сти в процессе конституционного, гражданского, административно_

го и уголовного судопроизводства.

Субъектами контроля являются Конституционный суд РФ, суды

общей юрисдикции, арбитражные суды.

Конституционный суд РФ, является судебным органом конститу_

ционного контроля и разрешает вопросы исключительно права191.

Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных за_

конов, нормативных актов Президента, обеих палат Федерально_

го собрания, Правительства РФ, конституций республик, уставов,

законов и других нормативных актов субъектов Федерации, издан_

ных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной

власти Российской Федерации и органов власти субъектов Феде_

рации.

Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конститу_

ционном суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в этот

суд Президента РФ, обеих палат Федерального собрания, одной пя_

той членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы,

Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного

суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъек_

тов федерации.

Основанием же к рассмотрению дела является выявленная нео_

пределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ

закон, другой нормативный акт или не соответствует.

Конституционный суд РФ рассматривает также дела, связанные

с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нару_

шении их конституционных прав и свобод вследствие применения

или ненадлежащего применения закона в конкретном деле.

Конституционный суд РФ принимает следующие виды реше_

ний:

— п о с т а н о в л е н и е при рассмотрении вопросов о соответ_

ствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов

Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Прави_

тельства РФ, а также конституций, уставов, законов и иных норма_

тивных актов субъектов Федерации;

— з а к л ю ч е н и е по существу запроса о соблюдении уста_

новленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в го_

сударственной измене или совершении иного тяжкого преступле_

ния;

— о п р е д е л е н и е, если в процессе конституционного произ_

водства не требуется вынесение постановления.

Контроль судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из ад_

министративно_правовых отношений, заключается в рассмотрении

судьями большого количества дел об административных правонру_

шениях: о неповиновении законному распоряжению сотрудника ми_

лиции (ст. 19.3 КоАП РФ); мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ);

о нарушении правил безопасности дорожного движения и другие

дела.

К полномочиям федеральных и районных судов общей юрисдик_

ции192 относится также рассмотрение жалоб граждан на незаконные

действия должностных лиц органов исполнительной власти.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях,

а также дел, находящихся в производстве по поводу жалоб граждан

или протеста прокурора, суд вправе:

— возвратить дело об административном правонарушении для над_

лежащего оформления;

— отменить постановление и прекратить дело об административ_

ном правонарушении;

— отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотре_

ние в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело;193

— вынести частное определение органу или должностному лицу

(ст. 226 Гражданско_процессуального кодекса РФ).

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти при_

зван обеспечивать законность и дисциплину во всех отраслях госу_

дарственного управления: в экономике, социально_культурной и ад_

министративно_политической сферах.

Различают три вида контроля органов исполнительной власти:

общий, ведомственный и надведомственный.194

О б щ и й контроль осуществляют Правительство РФ, прави_

тельства и главы администраций субъектов Федерации.

Правительство РФ руководит работой подведомственных ему фе_

деральных органов исполнительной власти, в порядке контроля зас_

лушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей

о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе

приостанавливать или отменять акты этих органов, если они проти_

воречат Конституции РФ, законам, указам и распоряжениям Прези_

дента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.

Осуществляя контроль за деятельностью исполнительных орга_

нов субъектов Федерации, Правительство РФ правомочно лишь вно_

сить предложения Президенту РФ о приостановлении действия ак_

тов этих органов в случае их противоречия Конституции РФ, феде_

ральным законам, международным обязательствам Российской Фе_

дерации или нарушения прав и свобод человека.

Например, Администрация Санкт_Петербурга осуществляет кон_

трольные полномочия через свои отраслевые органы. Так, Комитет

по государственному контролю, использованию и охране памятни_

ков истории и культуры осуществляет контроль за соблюдением пред_

приятиями, учреждениями, организациями и гражданами законо_

дательства об охране и использовании памятников истории и куль_

туры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению сохран_

ности памятников при производстве строительных, мелиоративных,

дорожных и других работ.

Комитет по здравоохранению осуществляет контроль за качеством

предоставляемой населению медицинской помощи, качеством фар_

мацевтической продукции и изделий медицинского назначения.

Комитет по науке и высшей школе контролирует соблюдение за_

конов и других правовых актов, определяющих деятельность науч_

но_образовательной сферы, разработку предложений и реализации

мероприятий по социально_правовой защите студентов и работни_

ков научно_образовательной сферы, а также защиту собственности,

закрепленной за учреждениями и организациями.

Аналогичный контроль по своим направлениям деятельности осу_

ществляют другие комитеты Администрации Санкт_Петербурга.

В е д о м с т в е н н ы й контроль осуществляется органами от_

раслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в от_

ношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке эти_

ми органами соблюдения и исполнения законов и внутриведомствен_

ных нормативных актов. Например, в МВД России контроль органи_

зуется по двум направлениям: а) со стороны вышестоящих органов

внутренних дел за нижестоящими и б) контроль за работой личного

состава со стороны начальника и его заместителей на уровне горрай_

линорганов внутренних дел.

При осуществлении контроля со стороны вышестоящих органов

внутренних дел за нижестоящими используются следующие виды

контроля:

а) инспектирование или комплексные проверки, когда контролю

подвергаются все направления деятельности криминальной мили_

ции и милиции общественной безопасности;

б) целевые выезды сотрудников штабов или подразделений соб_

ственной безопасности для оказания практической помощи, а также

для проверки поступивших жалоб граждан или юридических лиц;

в) линейный контроль, когда, к примеру, сотрудники Департа_

мента охраны общественного порядка МВД России проверяют толь_

ко патрульно_постовую службу или службу участковых уполномоченных милиции, т. е. одну линию работы горрайорганов внутрен_

них дел;

г) вызов руководителей подчиненных органов внутренних дел с отче_

тами (докладами) для их заслушивания в вышестоящем органе внут_

ренних дел и другие виды контроля.

Н а д в е д о м с т в е н н ы й контроль осуществляется органа_

ми межотраслевой компетенции. К таким органам относятся Феде_

ральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам,

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружа_

ющей среды, Федеральная служба государственной статистики, Фе_

деральная служба по финансовым рынкам, которые полномочны осу_

ществлять контроль на предприятиях и организациях, независимо

от форм собственности, в пределах своих полномочий.

В отдельных случаях контроль проводят органы отраслевой компе_

тенции, наделенные государственно_властными полномочиями над_

ведомственного характера. В пределах своих полномочий они контро_

лируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий,

учреждений, организаций по определенным (специальным) вопросам.

Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует органи_

зационная подчиненность.

Так, Федеральная служба по техническому регулированию и мет_

рологии, подчиненная Министерству промышленности и энергетики

РФ, осуществляет контроль за соблюдением установленного поряд_

ка сертификации, норм и правил предприятиями и организациями,

независимо от ведомственной принадлежности, в области техничес_

кого регулирования и метрологии.

Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осу_

ществляет также Федеральное казначейство Министерства финан_

сов РФ и другие федеральные службы.