3. Виды административных производств
Административный процесс имеет сложную структуру, которая
обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего мно_
гочисленные сферы государственного управления и различные кате_
гории индивидуально_конкретных дел. Административный процесс
подразделяется на отдельные виды административных производств,
которые выступают как его разновидности, как часть целого.
Критерием деления административного процесса на отдельные виды
производств служит характер индивидуально_конкретных дел, отра_
жающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот кри_
терий обусловливает особенности того или иного вида производства,
поскольку каждое производство имеет целью установление четкого
порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управ_
ленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения пред_
ложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от
установленного порядка применения административных наказаний.
Каждое административное производство представляет собой сис_
тему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения
тех или иных однородных групп управленческих дел. Следователь_
но, оно является относительно самостоятельным административно_
процессуальным правовым институтом.
В науке административного права пока еще не существует единого
мнения о видах административных производств. Например, в 1972 г.
В. Д. Сорокин выделил девять групп производств:
1) производство по принятию нормативных актов государствен_
ного управления,
2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обра_
щениям организаций в сфере государственного управления,
3) производство по административно_правовым жалобам и спорам,
4) производство по делам о поощрениях,
5) регистрационное производство,
6) лицензионное производство,
7) исполнительное производство,
8) производство по делам об административных правонарушениях,
9) производство по дисциплинарным делам.172
В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного
процесса и административно_правовых норм, пришел к выводу о том,
что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопро_
сам организации аппарата государственного управления; б) по заяв_
лениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принад_
лежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принуди_
тельных мер; г) по делам, связанным с применением материального
трудового, земельного, финансового права.173
Через 30 лет с учетом состояния действующего российского зако_
нодательства и административно_процессуальных норм Ю. М. Коз_
лов виды административных производств определил следующим об_
разом:
а) производство по делам об административных правонарушениях;
б) дисциплинарное производство;
в) производство по жалобам;
г) согласительное производство.174
А. П. Коренев в качестве критерия классификации видов произ_
водств определяет характер индивидуально_конкретных управлен_
ческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и осо_
бенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следу_
ющие виды административных производств:
— по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
— по делам о поощрении;
— по делам о дисциплинарных проступках;
— по делам об административных правонарушениях.175
Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответ_
ственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материаль_
ная ответственность).
Выделяют также производства: по делам об изобретениях, откры_
тиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении адми_
нистративных наказаний и др.
Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды администра_
тивных производств осуществляются в сфере государственного управ_
ления, как правило, соответствующими органами исполнительной
власти и их должностными лицами. И лишь рассмотрением и разре_
шением некоторых дел в установленном законодательством случаях
ведают помимо исполнительных органов, иные органы государства,
их должностные лица, а также общественные организации и их пред_
ставители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или
иного вида производства, регулируются административно_процессу_
альными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные про_
изводства в единый административный процесс.
Рассмотрим некоторые виды административных производств.
Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граж2
дан. Согласно Конституции РФ (ст. 33) граждане имеют право обра_
щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправле_
ния. Они могут вносить в указанные органы предложения об улуч_
шении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжало_
вать действия органов и их должностных лиц (ст. 46 Конституции).
Одновременно устанавливается обязанность соответствующих орга_
нов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном за_
коном порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граж_
дан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий
срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не
должен превышать одного месяца. Однако законодательством предус_
матривается и иные, более сокращенные сроки их рассмотрения.
Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жа_
лобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий
для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответ_
ственности состоит из четырех (условно) стадий.176
На первой стадии регистрируются поступившие в орган (учрежде_
ние) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушива_
ются компетентным должностным лицом устные жалобы (например,
в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены письменно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рас_
сматривается руководителем органа, который поручает работу с жа_
лобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по при_
надлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный
орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.
На второй стадии осуществляется проверка фактов и обстоя_
тельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должност_
ные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее суще_
стве, в случае необходимости истребовать нужные документы, на_
править работников на места для проверки и принимать другие меры
для объективного решения вопроса. Полученная информация ана_
лизируется и делается заключение по результатам проверки. Заклю_
чение докладывается руководителю органа, уполномоченному при_
нимать решение по жалобе.
Третья стадия включает принятие решения по жалобе и сообще_
ние о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть
письменным или устным. В случае отклонения предложения, заяв_
ления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное
объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявите_
лю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования при_
нятого решения.
Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого
решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба
полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, ко_
торый принял решение, обеспечивает своевременное и правильное
исполнение решения.
Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предло_
жению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение
в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредствен_
но подчинены государственный орган, орган местного самоуправле_
ния или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или
в суд.
Законодательством предусмотрена юридическая ответственность
за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан.
Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граж_
дан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагает_
ся на специально назначенных для этого должностных лиц. Но лич_
ную ответственность за состояние такого делопроизводства несут
руководители государственных органов, органов местного самоуп_
равления, учреждений и организаций. Производство по делам о поощрении. Этот вид производства обус_
ловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода
государственного управления — убеждения. В сфере управления
широко применяются различные виды поощрения. Государство, со_
четая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое
отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награжда_
ет за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастер_
ство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедея_
тельности.
Поощрение применяется в соответствии с установленной законо_
дательством процедурой. Правовое регулирование порядка примене_
ния поощрения в сфере государственного управления имеет большое
значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регла_
ментирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в мно_
гочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.
Так, порядок награждения государственными наградами регули_
руется Положением о государственных наградах Российской Феде_
рации,177 порядок представления произведений на соискание госу_
дарственных премий в области литературы и искусства и присужде_
ния этих премий регламентируется Положением о государственных
премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.178
Порядок применения мер поощрения регламентируется правила_
ми внутреннего трудового распорядка, а также положениями о по_
ощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными ус_
тавами.
Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел
регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел
Российской Федерации.
Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощ_
рения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам
о поощрениях состоит из следующих основных стадий:
— возбуждение ходатайства о поощрении;
— представление к поощрению;
— рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие
решения о поощрении;
— вручение поощрения.
Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственны_
ми наградами Российской Федерации.
Возбуждение ходатайства. Ходатайство о награждении возбуж_
дается в коллективах предприятий, учреждений, организаций част_
ной, государственной, муниципальной и иных форм собственности
либо органами исполнительной власти районов, городов или органа_
ми местного самоуправления. Органы местного самоуправления, ру_
ководители предприятий, учреждений, организаций после согласо_
вания с органами исполнительной власти районов, городов ходатай_
ства о награждении направляют в органы исполнительной власти
субъектов Федерации или по согласованию с ними — в федеральные
органы государственной власти.
Порядок возбуждения ходатайств о награждении государствен_
ными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутрен_
них дел, а также работающего с ними гражданского персонала опре_
деляется соответствующими министерствами и ведомствами Рос_
сии.
Представление к награждению. Представление вносится Прези_
денту РФ руководителями федеральных органов государственной
власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов
Федерации с учетом мнения полномочного представителя Президен_
та РФ по федеральному округу. Представление к награждению инос_
транных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих
на территории России, производится на общих основаниях, а про_
живающих за границей — по согласованию с МИД Российской Феде_
рации.
Рассмотрение представления к государственной награде и приня2
тие решения о награждении осуществляет Управление Президента
РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление
оценивает представление к государственной награде, готовит мате_
риалы и представляет заключение о возможном награждении, вос_
становлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубли_
катов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почет_
ным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих
государственных актов. Решение о награждении принимает Прези_
дент РФ в виде указа.
Опубликование указа о награждении и вручении государствен2
ной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Со_
брании законодательства Российской Федерации. По поручению Пре_
зидента и от его имени награды могут вручать: руководители феде_
ральных органов государственной власти; руководители органов пред_
ставительной и исполнительной власти субъектов Федерации;
полномочные представители Президента РФ в федеральных округах; послы Российской Федерации; военачальники — от командиров ди_
визий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государ_
ственных наград и иным лицам.
Государственная награда вручается награжденному не позднее
двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вруча_
ются в торжественной обстановке, лично награжденному одновремен_
но выдается удостоверение к государственной награде. За проявлен_
ные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью
может быть произведено посмертно. В этом случае награды и докумен_
ты о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу,
матери, сыну, дочери (без права ношения награды).