1. Понятие и основные черты административного процесса
Административный процесс — понятие сравнительно новое для
российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших
аспектов начались у нас в 60_х годах ХХ века, хотя некоторые прин_
ципиальные положения были высказаны значительно раньше.160
Многие стороны административного процесса исследованы еще не_
достаточно полно. Однако уже сейчас совершенно определенно выде_
лились две линии в подходе к оценке этого понятия. Одни рассматри_
вают административный процесс в узком смысле исключительно как
деятельность юрисдикционную, другие вкладывают в него более ши_
рокий смысл.
Так, Г. И. Петров отмечал, что административный процесс в ши_
роком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной
деятельности органов государственного управления. Административ_
ный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов го_
сударственного управления по рассмотрению индивидуальных дел,
относящихся к их компетенции.161
Развивая это суждение, Ю. М. Козлов рассматривает администра_
тивный процесс как в широком (правоустановительном и правопри_
менительном), так и в узком (юрисдикционном), или собственном,
смысле. И процесс как административно_процессуальную деятель_
ность понимает в двух вариантах:
а) административно_процедурном;
б) административно_юрисдикционном.162
Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило,
осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рас_
сматриваемые дела носят индивидуальный характер.
Вместе с тем Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения
между ними по следующим основаниям.163
Во_первых, нельзя рассматривать многие действия органов испол_
нительной власти как административно_юрисдикционные, если их
предмет не содержит конкретного административно_правового спо_
ра. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественно_
го объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной дея_
тельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные,
поощрительные и иные действия следует рассматривать как админи_
стративно_процедурные.
Во_вторых, при административно_юрисдикционной деятельнос_
ти обязательно предполагается правовая оценка поведения участни_
ков административно_правового спора для правильного его разреше_
ния. При административно_процедурной деятельности правовая оцен_
ка является лишь условием удовлетворения соответствующих заяв_
лений и ходатайств (например, проверка и оценка представленных
документов для выдачи лицензии).
В_третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные
административные дела, но различные по своему характеру. Как было
уже сказано, что в административно_процедурной деятельности от_
сутствует предмет спора, являющийся основой для административ_
но_юрисдикционной деятельности, т. е. для рассмотрения индиви_
дуального дела. Если же рассматривать работу со служебной доку_
ментацией в органе исполнительной власти как административную
процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутство_
вать.
В_четвертых, административная юрисдикция предполагает при_
менение к виновной стороне деликта различных мер государственно_
го принуждения: предупредительных, пресечения и наказания, т. е.
привлечения нарушителя к административной или иной ответствен_
ности. При осуществлении административных процедур могут при_
меняться меры предупредительного характера или пресечения, за
исключением мер юридической ответственности.
В_пятых, административно_процедурная деятельность отличает_
ся меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует
детальной регламентации, что характерно для процессуальной дея_
тельности, когда при разрешении административно_правового спора
орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установ_
ленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но
и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить до_
казательства и т. д.).
Процесс — это динамическое понятие, во всех случаях означаю_
щее деятельность системы государственных органов. Основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность,
а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходи_
мые основания рассматривать конкретный вид процесса как право_
вое выражение данной формы деятельности государства.
Правовая природа процесса выражается прежде всего в его соци_
альном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию
материальных норм различных отраслей права. Поэтому каждый вид
процесса представляет собой порядок последовательно осуществля_
емых действий, имеющих своей целью практическое претворение
в жизнь норм материального права.
Но одной юридической цели еще недостаточно для полной харак_
теристики правовой природы процесса. Нетрудно заметить, что сам
процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулиру_
ется при помощи специальных юридических правил — процессуаль_
ных норм права: гражданско_процессуальных, уголовно_процессу_
альных и административно_процессуальных.
Процесс как юридическое явление характеризуется также и тем,
что в ходе его осуществления возникают процессуальные отноше_
ния — самостоятельный вид правовых отношений. Соответственно
различаются гражданско_процессуальные, уголовно_процессуальные
и административно_процессуальные отношения. Независимо от кон_
кретных особенностей, этим трем разновидностям процессуальных
правоотношений свойственно то, что они возникают в связи с реали_
зацией норм материального права под воздействием соответствую_
щих процессуальных правил.
Вывод о том, что процесс как выражение формы деятельности го_
сударства есть деятельность юридически_результативная, имеет са_
мое непосредственное отношение к определению понятия админист_
ративного процесса.
По мнению А. П. Коренева, административный процесс — это уре_
гулированная административно_процессуальными нормами деятель_
ность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере госу_
дарственного управления уполномоченными на то субъектами адми_
нистративно_процессуальных отношений.164
Несколько более развернутое определение дает В. Д. Сорокин, рас_
сматривая административный процесс как урегулированный правом
порядок разрешения индивидуально_конкретных дел в сфере госу_
дарственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случа_
ях и другими полномочными субъектами. Административный про_
цесс – это такая деятельность, в ходе осуществления которой скла_
дываются отношения, регулируемые нормами административно_про_
цессуального права.165
Действующие административно_процессуальные нормы содержат_
ся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Эти
нормы устанавливают порядок принятия и издания правопримени_
тельных актов, права и обязанности участников административного
процесса и т. д.
Специфическими особенностями административного процесса,
отличающими его от других видов процесса (уголовного, гражданс_
кого), являются:
1) последовательно совершаемые действия по осуществлению уп_
равленческой деятельности. Он является формой реализации норм
материального административного и некоторых других отраслей пра_
ва, специфической юридической формой управленческой деятельнос_
ти. Содержание административного процесса составляют управлен_
ческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами
процесса, совершаемые в определенной последовательности действия
и операции субъектов административного права, осуществляющих
свои правомочия и обязанности в сфере управления;
2) более широкий круг общественных отношений, более сложная
структура производств, регламентируемая многочисленными адми_
нистративно_процессуальными нормами;
3) сфера применения, не исчерпывающаяся реализацией норм ад_
министративного материального права и защитой административ_
но_правовых отношений. Правоприменительная деятельность орга_
нов государственного управления, органов исполнительной власти,
должностных лиц и других субъектов управления нередко встреча_
ется с жизненными фактами, разрешение которых может быть осу_
ществлено не только посредством применения норм административ_
ного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей
права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с пра_
вилами, установленными административно_процессуальными нор_
мами.166