• Главная
• Книги
• Обратная связь

«Правовой акт управления есть основанное на законе односто_

роннее юридически властное волеизъявление полномочного субъек_

та исполнительной власти, направленное на установление админи_

стративно_правовых норм или на возникновение, изменение или пре_

кращение административно_правовых отношений в целях реализа_

ции исполнительной власти».132

Д. М. Овсянко под актом управления понимает официальное ре_

шение, принятое органом исполнительной власти в односторонне_

властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому

или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в пре_

дусмотренную законом форму и порождающее юридические послед_

ствия.133

Признаки акта управления:

— имеет юридическую природу, обладает государственно_власт_

ным характером и обязателен для тех, кому адресован;

— принимается в одностороннем порядке, исходит из компетент_

ного органа исполнительной власти, должностного лица;

— устанавливает обязательные правила поведения либо регули_

рует конкретные управленческие отношения;

— носит творческий характер, поскольку направлен на оптималь_

ное решение управленческих дел и вопросов;

— принимается субъектом управления только по тем вопросам,

которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном

правовыми нормами.

Юридическое значение актов управления:

— устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие

акты управления);

— возлагают конкретные обязанности на субъектов управления

или наделяют их определенными правами;

— выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований для

возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере

управления;

— являются доказательством для суда, основанием для возбуж_

дения судебного дела.134

Акты управления подразделяются: по юридическим свойствам;

сроку действия; территории действия; характеру компетенции ис_

полнительных органов, издающих акты; органам, издающим право_

вые акты; форме выражения актов.135

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на

нормативные, индивидуальные и смешанного характера.

В Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных

правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их

государственной регистрации Минюстом РФ делается ссылка на по_

становление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781_П ГД

«Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»,

в котором136 нормативный правовой акт трактуется как письмен_

ный официальный документ, принятый (изданный) в определенной

форме правотворческим органом в пределах его компетенции и на_

правленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Индивидуальный акт обращен к одному участнику администра_

тивно_правового отношения (приказ о назначении на должность, по_

становление о привлечении лица к административной ответственно_

сти).

Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, на_

пример, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своему

содержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рас_

считаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, одна_

ко в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руко_

водителя департамента (управления), который должен совершить оп_

ределенные действия для реализации данного приказа (например, обес_

печить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).

По сроку действия акты управления делятся на акты с неопреде_

ленным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.

По территории действия акты управления подразделяются на

акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, дей_

ствующие в масштабе федерального округа, республики, края, обла_

сти, автономного округа, города федерального значения, а также ад_

министративно_территориальной единицы (района, города).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих

акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отрас_

левого управления.

По органам, издающим правовые акты управления: Президент

издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной

власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; ми_

нистры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; органы

исполнительной власти субъектов Федерации – постановления, рас_

поряжения, приказы.

По форме выражения акты управления подразделяются на сло_

весные (письменные и устные) и конклюдентные.

Правовой акт управления должен приниматься в строгом соот_

ветствии с требованиями принципа законности, на основе и во ис_

полнение законов.

Основные требования законности к актам управления заключа_

ются в следующем:

1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пре_

делах его компетенции;

2) акт управления должен приниматься в установленном поряд_

ке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, дол_

жны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума,

т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) боль_

шинства членов данного коллегиального органа, в противном случае

требования актов являются незаконными;

3) акт управления должен быть издан по установленной форме и под_

писан надлежащими должностными лицами (руководителем юридической службы и руководителем этого же органа исполнительной

власти или его заместителем).137

Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) ак_

тивно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управ_

ления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, тре_

бование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управ_

ления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта.

Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта уп_

равления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законно_

сти. Требование подписи акта определяет ответственность руково_

дителя органа за его содержание.

Процесс разработки акта управления федерального органа испол_

нительной власти до вступления его в законную силу проходит опре_

деленные стадии:

1) подготовку проекта акта и его согласование;

2) подписание (утверждение) акта;

3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;

4) официальное опубликование и вступление акта в силу.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на

одно или несколько структурных подразделений федерального орга_

на исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.

В процессе работы над проектом правового акта должны быть изу_

чены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практи_

ка применения соответствующих нормативных правовых актов, на_

учная литература и материалы периодической печати, а также дан_

ные социологических и иных исследований, если таковые проводи_

лись.

Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполне_

ние федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,

постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило,

не должен превышать одного месяца, если не установлен другой

срок.

Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересо_

ванными министерствами и ведомствами, если такое согласование

является обязательным в соответствии с законодательством РФ,

а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы

и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласо_

вание оформляется визами, включающими в себя наименование дол_

жности руководителя министерства или его заместителя и личную

подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной

стороне последнего листа акта.

Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны

быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или

признании утратившими силу соответствующих ранее изданных ак_

тов или их частей.

Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию

с другими федеральными органами исполнительной власти, изменя_

ются, дополняются или признаются утратившими силу по согласо_

ванию с этими органами.

Положения об изменении, дополнении или признании утратив_

шими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст

нового нормативного акта.

Подготовленный проект нормативного акта до его подписания

должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а так_

же правилам русского языка и завизирован руководителем юриди_

ческой службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководите_

лем федерального органа исполнительной власти или его замести_

телем.

Подписанный нормативный акт должен иметь следующие рекви_

зиты:

— наименование органа, издавшего его;

— наименование вида акта и его название;

— дату подписания и его номер;

— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые

акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж_

данина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие

межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том

числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную

тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом

РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых

актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:

— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодатель_

ству РФ;

— принятие решения о необходимости государственной регистра_

ции данного акта;

— присвоение регистрационного номера;

— занесение в государственный реестр нормативных правовых

актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не

позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляют_

ся в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых

должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрацион_

ную службу.

Государственная регистрация нормативных актов производится

в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок

регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в ис_

ключительных случаях – до одного месяца.138

Нормативные акты, в государственной регистрации которых от_

казано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с ука_

занием причин отказа.

В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта

с присвоенным ему регистрационным номером направляется в фе_

деральный орган, представивший акт на государственную регистра_

цию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя_

занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус

организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат

официальному опубликованию в установленном порядке, кроме ак_

тов или отдельных их положений, содержащих сведения, составля_

ющие государственную тайну, или сведения конфиденциального ха_

рактера.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распо_

ряжения Правительства РФ публикуются в «Собрании законодатель_

ства Российской Федерации», а также в «Российской газете».139 Срок

опубликования актов Президента РФ — в течение 10 дней после их

подписания. В соответствии с Федеральным конституционным зако_

ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»

постановления Правительства подлежат официальному опублико_

ванию не позднее 15 дней со дня их принятия.

Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ в ука_

занных изданиях является официальным опубликованием.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также за_

регистрированные, но не опубликованные в установленном порядке,

не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу,

и не могут служить законным основанием для регулирования соот_

ветствующих правоотношений, применения санкций к гражданам,

должностным лицам и организациям за невыполнение содержащих_

ся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при раз_

решении споров.

Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюлле_

тене нормативных актов федеральных органов исполнительной вла_

сти».

Акты органов исполнительной власти республик и других субъек_

тов Федерации публикуются в соответствующих изданиях этих субъек_

тов, например в «Вестнике Администрации Санкт_Петербурга».

Каково же действие актов управления? Акты Президента РФ,

имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей террито_

рии России одновременно по истечении семи дней после их первого

официального опубликования или с момента опубликования, если

это отражено в нормативном правовом акте.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведе_

ния, составляющие государственную тайну, или сведения конфиден_

циального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свобо_

ды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее

дня их официального опубликования.

Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня

их подписания, если самими постановлениями Правительства не

предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), всту_

пают в силу правовые акты федеральных министерств, глав админи_

страций и других органов исполнительной власти и их должностных

лиц субъектов Федерации, если в актах не указан другой срок введе_

ния его в действие.

При несоблюдении установленных требований к юридическому со_

держанию и к порядку издания правовых актов может встать вопрос

об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и ос_

поримыми.

Н и ч т о ж н ы м и называются правовые акты управления, ко_

торые вследствие своей незаконности не могут порождать и не по_

рождают юридических последствий. Например, ничтожными явля_

ются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших

их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осу_

ществить противоправные действия.

О с п о р и м ы м и называются акты управления, которые под_

лежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинте_

ресованными органами или лицами. Например, оспоримыми явля_

ются акты, которые содержат неточности фактического характера.

Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным госу_

дарственным органом: вышестоящим органом исполнительной вла_

сти, прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть

признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них не_

достатков), в других — недействительными. Однако до признания

акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и по_

рождает правовые последствия.

Акт управления может утратить юридическую силу не только

в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен

органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом

Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае

их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Пре_

зидента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конститу_

ции РФ).

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов

исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного за_

кона «О Правительстве Российской Федерации»).

От отмены актов управления следует отличать приостановление

их действия или исполнения. Это означает официальное временное

прекращение действия акта. Приостановление действий актов уп_

равления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то

орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным.

Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действо_

вать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполне_

ния правовых актов следующие:

а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов

исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия

Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);

б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений

и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие актов федеральных орга_

нов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Россий_

ской Федерации»);

в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении

административного наказания приостанавливает его исполнение до

рассмотрения протеста;

г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановле_

ния о наложении административного наказания приостанавливает

его исполнение до рассмотрения жалобы.