1. Понятие и классификация форм государственного управления
Государственное управление реализуется на практике в конкрет_
ных формах и конкретными методами. Если функции управления
раскрывают основные направления целенаправленного воздействия
органов управления на объекты, то формы управления показывают,
какими путями осуществляется это воздействие.
Форма — это внешне выраженное действие органов исполнитель_
ной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызываю_
щее или не вызывающее определенные последствия.126 Так как по_
средством форм практически реализуются задачи и функции управ_
ления, то от использования тех или других форм в значительной мере
зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обес_
печивать наиболее целесообразное выполнение функций управления,
достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств
и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления обус_
ловливает осуществление различных форм управленческой деятель_
ности, которые предусматриваются законами и иными правовыми
актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других
актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной
власти. При этом для решения управленческих функций органы
и должностные лица должны использовать только те формы, кото_
рые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной
формы влечет недействительность или оспоримость действий органа
или должностного лица.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определя_
ется характером действий исполнительных органов по осуществле_
нию возложенных на них функций. В одних случаях данные дей_
ствия влекут за собой юридические последствия, в других нет. По_
этому в зависимости от юридических последствий все формы деятель_
ности органов государственного управления принято подразделять
на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые фор_
мы всегда влекут за собой четко выраженные юридические послед_
ствия, так как являются формами реализации исполнительной влас_
ти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий.
Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и матери_
ально_технических действий), то они прямых юридических послед_
ствий не влекут.
В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых
форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает,
что в числе правовых форм управленческой деятельности называют:
издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совер_
шение иных юридически значимых действий, заключение админист_
ративно_правовых договоров (контрактов).127
Поскольку издание актов управления занимает ведущее место
в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рас_
смотрим далее (см. разд. 2).
Остановимся на характеристике иных юридически значимых дей_
ствий, которые активно применяют органы исполнительной власти.
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить толь_
ко к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные
органы (должностные лица) помимо издания актов совершают мно_
го действий иного юридического характера. Так, например, они мо_
гут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим
участникам управленческих отношений совершение определенных
действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установ_
ленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц,
уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные доку_
менты (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, во_
дительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).
Лицензирование регламентируется нормами законодательных
актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими
положениями о лицензировании.
Специальным актом по данному вопросу является Федеральный
закон от 8 августа 2001 г. № 128_ФЗ «О лицензировании отдельных
видов деятельности»,128 которым дается определение лицензии как
специального разрешения на осуществление конкретного вида дея_
тельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю.
Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осу_
ществления лицензирования, критерии определения лицензируемых
видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок дей_
ствия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществле_
ние контроля, приостановление действия и аннулирование лицен_
зии, а также перечень видов деятельности, на осуществление кото_
рых требуются лицензии.
Регистрация регламентируется нормами различных отраслей пра_
ва. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся
в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает реги_
страцию юридических лиц, однако порядок регистрации определяет_
ся Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129_ФЗ «О государ_
ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри_
нимателей».
В данном случае осуществляется смешанное регулирование отноше_
ний, основанное на нормах гражданского и административного права.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется
во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще_
ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла_
ментируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена
регистрация актов гражданского состояния,129 граждан по месту пре_
бывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужден_
ных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных мини_
стерств и др.
Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой
формы управленческой деятельности речь можно вести о заключе_
нии административно_правовых договоров (контрактов).
К одному из видов таких административно_правовых договоров
можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином
при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено
ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы»
и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской служ_
бе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта яв_
ляется служебная деятельность чиновника.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основа_
ние контрактной системы замещения должностей в правоохранительных органах, в воинских формированиях, а также для руководите_
лей государственных унитарных предприятий.130 При этом контракт
содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элемен_
ты, но и определяет объем исполнительных функций и соответству_
ющих им полномочий, что весьма важно с административно_право_
вых позиций.
Гражданско_правовой и административно_правовой аспекты со_
держатся в государственном или муниципальном контрактах на по_
ставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государ_
ственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Феде_
рального закона от 21 июля 2005 г. № 94_ФЗ «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для госу_
дарственных или муниципальных нужд».131 И хотя такой контракт
заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура
его заключения в большей степени регулируется указанным Феде_
ральным законом и другими законами, содержащими администра_
тивно_правовые нормы.
Широко используется договорная форма в деятельности подраз_
делений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вне_
ведомственная охрана заключает значительное количество таких
договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Глав_
ным в содержании договоров является обеспечение сохранности иму_
щества собственников путем несения службы милицейскими наря_
дами с использованием технических средств, предупреждение и пре_
сечение попыток проникновения на охраняемые объекты.
Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54–59) предусматри_
вает возможность заключения договора пользования водными объек_
тами между органами исполнительной власти субъектов Федерации
и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названны_
ми сторонами о порядке использования и охраны водных объектов.
Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто граждан_
ско_правовых отношений, поэтому есть основания назвать его адми_
нистративно_правовым соглашением.
Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры)
стали реальной правовой формой реализации исполнительной влас_
ти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспо_
могательная.
К неправовым формам относятся формы выражения организаци_
онных и материально_технических действий, способствующих госу_
дарственному управлению.
Организационные управленческие действия выражаются в изуче_
нии, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче_
нии исполнителей, в их инструктировании, в проведении совеща_
ний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не
связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекра_
щением административно_правовых отношений, т. е. они не влекут
тех последствий, которые характерны для актов управления.
Материально_технические действия имеют вспомогательное зна_
чение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществ_
ление всех форм государственного управления. К таким действиям
относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства,
оформление документов, регистрация фактов, размножение докумен_
тов и другие действия.