1. Административно9правовой статус граждан Российской Федерации
Проблемы «общество_личность», «государство_гражданин» отно_
сятся к числу тех, к которым на протяжении всей истории развития
общества было приковано пристальное внимание. Не случайно по_
этому в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закреп_
лено, что все люди рождаются свободными и равными в своем досто_
инстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны посту_
пать в отношении друг друга в духе братства.
Важное место в системе российского законодательства, закрепля_
ющего правовое положение граждан Российской Федерации (далее:
граждан РФ) в государственном управлении, принадлежит админи_
стративному законодательству.
Право граждан на участие в государственном управлении — это
субъективное право, реализуемое по их волеизъявлению и отражаю_
щее как личные интересы граждан, так и государственные интересы,
т. е. стремление государства и всего общества обеспечить неуклонное
повышение активности всех и каждого.
Правовой статус личности относится к категории наиболее общих
понятий теории государства и права, представляя собой единый для
всех граждан правовой статус. Административно_правовой статус
является разновидностью правового статуса граждан и в юридичес_
кой литературе конструируется по_разному. Одни авторы в струк_
туру (содержание) административно_правового статуса включают
«предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обя_
занностей в сфере управления, а также установление ответственнос_
ти граждан перед государством»,20 другие — «права, обязанности
и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управ_
лении государством и удовлетворении публичных и личных интере_
сов»21.
А. П. Алехин считает, что структура административно_правового
статуса гражданина РФ включает: а) административную правосубъектность; б) систему прав, свобод и обязанностей, предусмотренных
нормами административного права; в) политические и социально_
экономические гарантии; г) исполнение возложенных на граждан
обязанностей.22
Следовательно, административно_правовой статус гражданина яв_
ляется сложной политико_правовой категорией, составляет совокуп_
ность разнообразных связей и отношений между государством и граж_
данином, урегулированных нормами права, и включает в свою струк_
туру:
а) гражданство;
б) административную правоспособность и дееспособность;
в) права, свободы и обязанности граждан;
г) гарантии (механизм) реализации прав и обязанностей;
д) ответственность граждан перед государством.
Рассмотрим некоторые из этих положений структуры админист_
ративно_правового статуса граждан РФ.
Гражданство является необходимым условием, определяющим
правовой статус конкретного человека. В соответствии с Федераль_
ным законом от 31 мая 2002 г. № 62_ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с Рос_
сийской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных
прав и обязанностей.
Объем субъективных прав и юридических обязанностей, предос_
тавляемых в сфере государственного управления тому или иному
лицу, государство ставит в прямую зависимость от принадлежности
к гражданству. Так, Конституция РФ в ст. 6 специально выделяет
гражданство, определяющее отношение между государством и лич_
ностью, в качестве первого элемента правового статуса личности
в Российской Федерации. В более широком понятии граждане — это
физические лица, являющиеся российскими гражданами, иностран_
ными гражданами и лицами без гражданства, обладающие необхо_
димой административной правосубъектностью.
Граждане РФ обладают всей полнотой социально_экономических,
политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гаранти_
руемых Конституцией и российскими законами. Их правовое поло_
жение в сфере государственного управления регулируется Конститу_
цией РФ, Федеральным законом «О гражданстве РФ», конституция_
ми республик, уставами других субъектов Федерации и иными зако_
нами.
Административно_правовое положение граждан определяется
прежде всего объемом и характером их административной правосубъ_
ектности, которую образуют административная правоспособность
и дееспособность.
Административная правоспособность — это признаваемая госу_
дарством (законом) способность (возможность) иметь права и обя_
занности, предусмотренные нормами административного права. Она
возникает с момента рождения человека и прекращается с его смер_
тью. Объем и содержание этой правоспособности устанавливается
и изменяется при помощи норм административного права (достиже_
ние 14_, 16_ и 18_летнего возраста). Она означает закрепленную нор_
мами права возможность гражданина вступать в административно_
правовые отношения.
Административная правоспособность граждан не может быть от_
чуждаема или передаваема. Ее объем может быть изменен лишь за_
коном. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть
временно ограничена в случаях и порядке, определяемых законода_
тельством, например, в связи с совершением уголовного или админи_
стративного правонарушения.
Правоспособность является основой административной дееспо2
собности гражданина, под которой понимается способность граж_
данина своей деятельностью приобретать права, принимать на себя
административно_правовые обязанности, исполнять их и нести юри_
дическую ответственность за свое поведение.
Административная дееспособность граждан может быть частич_
ная и полная. Частичная дееспособность наступает с 14 лет, т. е.
с момента получения паспорта гражданина РФ. Полная дееспособ_
ность наступает с 18 лет, т. е. с момента совершеннолетия, когда
гражданин в полном объеме может осуществлять свои права, обя_
занности и нести ответственность.
Однако законодательством установлены и специальные виды деес_
пособности. Например, праводееспособность для поступления в выс_
шее учебное заведение возникает у гражданина по достижении 17 лет,
а обязанность прохождения воинской службы (и дееспособность) воз_
никает с 18 лет.
Не все граждане РФ обладают одинаковой административной де_
еспособностью. Это зависит от их умственного и психического разви_
тия, жизненного опыта, образования и других факторов.
В административном праве имеются немногочисленные правовые
нормы, которые определяют возможность и основания ограничения
дееспособности граждан, а также каким органом или в какой форме
может решаться данный вопрос. Возможность признания граждани_
на временно недееспособным предусмотрена, например, Законом РФ
1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании».23
Согласно закону гражданин может быть временно, на срок не бо_
лее пяти лет и с правом последующего переосвидельствования, при_
знан непригодным вследствие психического расстройства к выпол_
нению отдельных видов профессиональной деятельности и работы,
связанной с источником повышенной опасности. Решение об этом
принимается врачебной комиссией, уполномоченным на то органом
здравоохранения, на основании оценки психического состояния
гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатриче_
ских показаний. Такое решение может быть обжаловано в суде. Пере_
чень психиатрических противопоказаний для осуществления отдель_
ных видов профессиональной деятельности и деятельности, связан_
ной с источниками повышенной опасности, утвержден постановле_
нием Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 695 «О прохождении
обязательного психиатрического освидетельствования работника_
ми, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе
деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (вли_
яние вредных веществ и неблагоприятных производственных фак_
торов), а также работающими в условиях повышенной опасности».24
Определенные ограничения закреплены также в Федеральном за_
коне от 15 августа 1996 г. № 114_ФЗ «О порядке выезда из Россий_
ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в Федеральном
законе от 27 мая 2003 г. № 58_ФЗ «О системе государственной служ_
бы Российской Федерации» и Федеральном законе от 27 июля 2004 г.
№ 79_ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде_
рации».
Однако не все права и свободы могут быть ограничены. Конститу_
ция РФ в ч. 3 ст. 56 закрепляет важную гарантию о том, что права
и свободы, предусмотренные ст. 20 (право на жизнь), ст. 21 (досто_
инство личности), ч. 1 ст. 23 (неприкосновенность частной жизни,
личная и семейная тайна, защита чести и доброго имени), ст. ст. 24,
28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 не подлежат ограничению.
На основе административной правоспособности дееспособные
граждане осуществляют субъективные права и обязанности, всту
пая в конкретные административно_правовые отношения. В таких
отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выпол_
нять обращенные к ней административно_правовые нормы и осно_
ванные на них требования, исходящие от органов исполнительной
власти, местного самоуправления и их должностных лиц; стороной,
вступающей в правоотношения, связанные с реализацией принадле_
жащих ей законных прав (заявление о назначении пособия) или их
охраной (подача жалобы).
Различают административные правоотношения, складывающи_
еся в связи:
а) с реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав
(получение паспорта);
б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (регист_
рация по месту жительства);
в) нарушением органами исполнительной власти, местного само_
управления и их должностными лицами прав и законных интересов
граждан (обжалование);
г) нарушением гражданами их административно_правовых обя_
занностей (совершение административного проступка).
Продолжая разговор о правах, свободах и обязанностях, мы за_
вершаем рассмотрение следующих элементов структуры админист_
ративно_правового статуса граждан.
Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на
их систему, закрепленную Конституцией РФ. В этом смысле консти_
туционные права и обязанности приобретают конкретное значение,
когда они реализуются с помощью норм административного права,
через административно_правовые отношения.
Права граждан делятся по степени возможности их реализа_
ции на абсолютные и относительные25 или статутные и адекватные
тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовыва_
ться.26
А б с о л ю т н ы м и считаются такие права, реализация кото_
рых зависит лишь от волеизъявления гражданина. К ним можно от_
нести права граждан:
1) участвовать в управлении делами государства как непосред_
ственно, так и через своих представителей. Это конституционное пра_
во граждан (ст. 32 Конституции) подкрепляется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67_ФЗ «Об основных гарантиях избира_
тельных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»;27
2) поступать на государственную службу. Данное положение ст. 32
Конституции реализуется через Федеральный закон от 27 мая 2003 г.
№ 58_ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера_
ции» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79_ФЗ «О государ_
ственной гражданской службе Российской Федерации»;28
3) свободно передвигаться (ст. 27 Конституции). Это право реали_
зуется через Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Россий_
ской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации»,29 а также через
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114_ФЗ «О порядке вы_
езда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»,
4) проводить собрания, митинги, демонстрации и пикетирование.
Это конституционное право (ст. 31 Конституции) реализуется через
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54_ФЗ «О собраниях, ми_
тингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;30
5) свободно объединяться. Реализация этого конституционного
права (ст. 30 Конституции) регулируется Федеральным законом от
19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»,31 Федеральным
законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их пра_
вах и гарантиях деятельности»32 и другими законами;
6) на свободу и личную неприкосновенность. Данное конституци_
онное право (ст. 22 Конституции РФ) регулируется ст. 27.5 Кодек_
са РФ об административных правонарушениях, где закреплено, что
задержание лица, совершившего административное правонаруше_
ние, может длиться не более трех часов. И лишь в случаях, когда за
административное правонарушение предусмотрено наказание в виде
административного ареста, могут быть установлены иные сроки ад_
министративного задержания, но не более 48 часов;
7) на обжалование действий (бездействия) органов исполнитель_
ной власти. Реализация этого конституционного права (ст. 46 Кон_
ституции РФ) осуществляется через Закон РФ от 27 апреля 1993 г.
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными
Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.)33 и другие законы;
8) право на общее образование. Реализацию этого конституцион_
ного права (ст. 43 Конституции) регулирует Федеральный закон
от 13 января 1996 г. № 12_ФЗ «Об образовании».34 Что касается
права на получение высшего образования, то оно может быть реали_
зовано через Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125_ФЗ
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и дру_
гие законы;
9) свободно искать, получать, передавать, производить и распро_
странять информацию любым законным способом, за исключением
сведений, составляющих государственную тайну. Осуществление
этого конституционного права (ст. 29 Конституции) регламентиру_
ется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой инфор_
мации»35, Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. № 24_ФЗ
«Об информации, информатизации и защите информации»36 и дру_
гими нормативными правовыми актами.
10) на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решает_
ся по инициативе самих граждан органами записи актов граждан_
ского состояния в соответствии с Федеральным законом от 15 нояб_
ря 1997 г. № 143_ФЗ «Об актах гражданского состояния»37;
11) на возмещение государством вреда, причиненного незаконны_
ми действиями (или бездействием) органов государственной власти
или их должностных лиц. Данное конституционное право (ст. 53
Конституции) реализуется в определенной степени через ст. 4.7 Ко_
декса РФ об административных правонарушениях и другие законы.
О т н о с и т е л ь н ы м и являются такие права, реализация ко_
торых зависит не только от волеизъявления граждан, но также от
наличия фактических возможностей для осуществления в данном
месте и в данное время. К ним, например, относится право граждан
на поступление в высшее образовательное учреждение (его реализа_
ция зависит от сдачи экзаменов, конкурса); право на приобретение
оружия в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 1996 г.
№ 150_ФЗ «Об оружии»38 (его реализация зависит от возраста, со_
стояния здоровья гражданина, наличия судимости, постоянного ме_
ста жительства и других условий).
Заметим, что Декларация прав и свобод человека и гражданина
РФ 1991 года подчеркивает, что перечень прав и свобод, закреплен_
ных Декларацией, не является исчерпывающим и не умаляет других
прав и свобод человека и гражданина.
В отличие от прав все обязанности абсолютны. Конституция РФ
акцентирует внимание именно на равенстве не только прав, но и обя_
занностей граждан.
К основным обязанностям Конституция РФ относит:
— уплату законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Кон_
ституции). Данная обязанность реализуется через гл. 23 Налогового
кодекса РФ и законодательство субъектов Федерации;
— сохранение природы и окружающей среды, бережное отноше_
ние к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Обязанности
граждан закреплены в основном (рамочном) Федеральном законе от
10 января 2002 г. № 7_ФЗ «Об охране окружающей природной сре_
ды», Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52_ФЗ «О живот_
ном мире» и другими законами;
— защиту Отечества (ст. 59 Конституции РФ). Эта обязанность
реализуется через исполнение Федерального закона от 31 мая 1996 г.
№ 61_ФЗ «Об обороне», Федерального закона от 28 марта 1998 г.
№ 53_ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и других зако_
нов;
— заботу о сохранении исторического и культурного наследия,
сбережение памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции
РФ). Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73_ФЗ «Об объек_
тах культурного наследия (памятниках истории и культуры) наро_
дов Российской Федерации» предусмотрены не только обязанности,
но и ответственность физических лиц за нарушение данного закона;
— обеспечение родителями или лицами, их замещающими, полу_
чения детьми основного общего образования (ст. 43 Конституции
РФ). Эта обязанность, так же как и право на получение общего обра_
зования, реализуется через Федеральный закон 1996 г. «Об образо_
вании».
Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности
гораздо многообразнее. Основной обязанностью граждан является
соблюдение Конституции РФ и законов (ст. 15 Конституции РФ).
Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не толь_
ко в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но
и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административ_
ного права является соблюдение ими административно_правовых
норм и основанных на них законных требований органов государ_
ственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Механизм административно_правового регулирования включает
в себя гарантии прав и обязанностей граждан, способы их реализации
и защиты, ответственность за нарушение прав и несоблюдение обя_
занностей, т. е. ту совокупность правовых средств, с помощью и по_
средством которых государство определяет правовое положение граж_
дан в сфере государственного управления.
Различают экономические, политические, юридические и органи_
зационные гарантии прав граждан. Но, как заметил А. П. Алехин,
их целесообразно подразделить на два вида: судебные и внесудеб_
ные.39
В соответствии с Конституцией РФ каждому гарантируется судеб_
ная защита его прав и свобод (ст. 46). К компетенции судов отнесены
разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающие права
и свободы человека, выполнение ими своих обязанностей. Усиливает_
ся влияние судов на укрепление законности в правотворческой и пра_
воприменительной деятельности органов исполнительной власти,
местного самоуправления и их должностных лиц. Некоторые право_
вые акты и действия могут быть совершены только на основании су_
дебного решения (лишение специального права, ограничение права
на тайну переписки и др).
Вместе с тем роль органов исполнительной власти, местного само_
управления и их должностных лиц, осуществляющих внесудебные
гарантии прав и свобод граждан, определяется тем, что они занима_
ются непосредственным исполнением законов, а также наделены
широкими юридическими полномочиями, использование которых
часто имеет адресатом права, свободы и обязанности граждан.
Они создают необходимые материальные, организационные, пра_
вовые условия деятельности органов, предприятий, учреждений, свя_
занные с реализацией прав граждан; разрешают конкретные индиви_
дуальные дела (жалобы, обращения граждан) либо дела по итогам
проверки подконтрольных объектов (продажа товаров и т. д.)
Охраняя права граждан, органы исполнительной власти заслу_
шивают отчеты должностных лиц, уполномоченных применять ад_
министративные наказания; рассматривают протесты и представле_
ния органов прокуратуры, частные определения и представления су_
дов; проводят проверки по выступлениям в печати, информирующим
об ущемлении прав и свобод человека и др.
Конституция РФ предусматривает учреждение должности Уполно_
моченного по правам человека (ст. 103, п. «д»), действующего в соот_
ветствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля
1997 г. № 1_ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Россий_
ской Федерации».40
В соответствии с этим Законом Уполномоченный способствует
восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законода_
тельства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соот_
ветствие с общепризнанными принципами и нормами международно_
го права, рассматривает жалобы граждан РФ, иностранных граждан
и лиц без гражданства, обращается в суд и в компетентные государ_
ственные органы с ходатайствами о возбуждении дисциплинарного или
административного производства либо уголовного дела в отношении
должностных лиц, в решениях или действиях которых усматрива_
ются нарушения прав и свобод.
Установлена административная ответственность за вмешательство
в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, за
неисполнение должностными лицами их обязанностей, установлен_
ных Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации», а равно воспрепятствование его деятельности в иной фор_
ме (ст. 17.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Кроме того, Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 «Об
уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по
правам человека»41 утверждена указанная должность и Положение
об уполномоченном.
При равенстве конституционных прав и свобод может быть узако_
нено неравенство отдельных категорий людей в зависимости от раз_
личных обстоятельств. Поэтому имеются существенные особенно_
сти в правовом статусе вынужденных переселенцев, беженцев, лю_
дей, проживающих в местностях экологического бедствия.
В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 1995 г.
«О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных
переселенцах»42 вынужденный переселенец — гражданин РФ, поки_
нувший место жительства вследствие совершенного в отношении его
или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо
вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по при_
знаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания,
языка, а также по признаку принадлежности к определенной соци_
альной группе или политических убеждений, ставших поводом для
проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица
или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а так_
же другие лица, указанные в этом законе.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и ко_
торое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой
преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, на_
циональности, принадлежности к определенной социальной или по_
литической группе; находится вне страны своей гражданской при_
надлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не
желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или,
не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего
прежнего обычного местожительства в результате подобных собы_
тий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасе_
ний.43