ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
П.Н. Родина,
аспирант
Правовая политика в сфере прокурорского надзора в советский период была противо-
речивой. После прихода к власти большевиков данный орган был ликвидирован как пере-
житок царизма. Однако в связи с тем, что во всех областях жизни советского народа царил
хаос, прокуратура была воссоздана 28 мая 1922 г. на 3-й сессии Всероссийского Централь-
ного исполнительного комитета, когда было утверждено «Положение о прокурорском
надзоре»1. Представляется, что прокуратура в СССР была восстановлена по следующим при-
чинам: 1) переход страны из военного состояния в мирное; 2) необходимость восстановления
разрушенной войной экономики страны; 3) появление большого количества законов, которые
требовали неукоснительного соблюдения их гражданами, а также различными организация-
ми СССР, в связи с чем требовались органы, которые бы осуществляли контроль за соблюде-
нием данных законов; 4) рассредоточение функций контроля среди целого ряда органов, что
приводило к путанице; 5) процессы, происходящие в стране, привели к росту преступности,
которая буквально терроризировала население, не взирая на беспощадные меры со стороны
ЧК и милиции. В связи с чем необходим был орган, который бы осуществлял координацию
деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов в стране.
Правовую политику в сфере прокурорского надзора в советский период характеризова-
ли следующие черты: 1) она основывалась на праве, а также на проводимой государством
внутренней и внешней политике; 2) осуществлялась как правовыми, так и неправовыми
методами; 3) опиралась на принуждение; 4) показывала пути совершенствования законо-
дательства о прокуратуре; 5) пропитана коммунистическими идеями; 6) была как публичной
и официальной, так и неофициальной; 7) осуществлялась в сфере деятельности государ-
ственного органа — прокуратуры.
В качестве субъектов выступали: 1) вождь народа — генеральный секретарь ЦК КПСС (в
разное время данную должность занимали И.В. Сталин, Н.С. Хрущев, Л.И. Брежнев, Ю.В. Ан-
дропов, М.С. Горбачев); 2) высшие слои правящей элиты; 3) государственные законодательные
органы — Съезд Советов СССР, в период между съездами высшим органом власти являлся
Центральный исполнительный комитет СССР, в промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим
законодательным органом являлся Президиум ЦИК СССР. В 1936 г. высшим органом власти
стал Верховный Совет СССР, в период между сессиями Верховного Совета СССР высшую власть
осуществлял Президиум Верховного Совета СССР2; 4) судебные органы; 5) прокуратура.
Основную роль в формировании правовой политики в прокурорском надзоре играли
глава государства и люди, наиболее приближенные к нему —высшие слои правящей элиты.
Судебные органы и прокуратура принимали участие в формировании правовой политики в
прокурорском надзоре только опосредованно. Они не предлагали каких-либо идей, мер или
способов, обеспечивающих наиболее качественное функционирование и воспроизводство
правовых механизмов, перспектив развития законодательства, регламентирующего деятель-
ность прокуратуры по осуществлению надзора. В постановлениях Пленума Верховного Суда
СССР давались разъяснения применения норм действующего уголовного, гражданского и
прочего законодательства СССР, которые являлись обязательными и для прокуратуры при
осуществлении надзорной деятельности. В указаниях прокуратуры определялись лишь
направления ее деятельности в той или иной области: сельскохозяйственной, или транс-
портной и т.д. Конкретные предложения, касающиеся сути самой прокуратуры или ее
деятельности, не выдвигались.
Такие субъекты правовой политики, как научные учреждения, законодательные и испол-
нительные органы субъектов Федерации, политические партии и общественные организа-
ции, а также движения, объединения (в силу их отсутствия), ученые, которые продвигали
идеи правового государства в его непосредственном понимании, не были допущены как
к формированию правовой политики в целом, так и к формированию правовой политики
в прокурорском надзоре в частности. Граждане в советский период были ограничены и в
своем праве влиять на правовую политику в прокурорском надзоре. Выдвижение ими каких-
либо идей относительно усовершенствования законодательства, регулирующего вопросы
прокурорского надзора, было сведено к нулю.
Объектами правовой политики являлись: 1) деятельность прокуратуры по осуществле-
нию прокурорского надзора; 2) формирование прокуратуры как государственного органа,
осуществляющего высший надзор за соблюдением законности. Цели, которые ставились
перед правовой политикой в указанной сфере, сводились к следующему: 1) создание го-
сударственного органа, который бы проводил надзор за исполнением социалистических
законов всеми гражданами и организациями и являлся проводником осуществляемой в
стране политики; 2) с помощью данного органа добиться единообразного понимания за-
конности; 3) формирование с помощью прокуратуры единого идеологического мышления;
4) недопущение инакомыслия в обществе.
Средства для достижения поставленных целей, которые использовались в тот период, можно
подразделить на три группы: 1) административно-командные; 2) правовые; 3) силовые.
Административно-командные средства характеризуются тем, что все решения о на-
правлениях деятельности прокуратуры, о методах работы этого органа разрабатываются и принимаются исключительно высшим руководством страны, а также высшим руководством
прокуратуры, однако с согласия руководителей страны.
Правовые средства для достижения цели характеризуются тем, что основываются на за-
коне, подкрепляются возможностью государственного воздействия, являются публичными
и официальными.
Для силовых средств достижения цели присущи следующие признаки: они основыва-
лись на праве, осуществлялись только с помощью государственного принуждения, были как
публичными, так и не публичными, как официальными, так и не официальными. Например,
в 1936–1937 гг., когда репрессии приобрели массовый характер, среди жертв террора
оказалось много судей и прокуроров. Прокурор г. Москвы К. Маслов, убедившись в каж-
дом конкретном случае в необоснованности ареста, писал на постановлениях об аресте
резолюции: «Для ареста оснований нет, освободить из-под стражи сегодня же». 3 июля
1938 г. без санкции прокурора К. Маслов был арестован сам, обвинен в принадлежности
к контрреволюционной организации, в которую якобы входили десятки работников про-
куратуры. 7 марта 1939 г. Военной коллегией Верховного Суда СССР он был приговорен к
расстрелу и в тот же день казнен3.
«Неугодные» прокурорские работники либо объявлялись официально и публично врагами
народа, либо ночью их увозила машина НКВД, в результате их ждал расстрел либо лагеря. На
их место приходили новые сотрудники, которые послушно осуществляли проводимую в стране
политику и шли в ногу с правовой политикой, проводимой в прокурорском надзоре.
История советского законодательства о прокурорском надзоре позволяет проследить
принципиальные общие моменты, которые были ему изначально присущи и которые оно
сохранило на сегодняшний день. К их числу относятся высокий уровень правовой обе-
спеченности прокурорско-надзорной деятельности, авторитетность нормативных актов,
регулирующих порядок образования и деятельности прокуратуры. Так, например, общие
вопросы прокурорского надзора определялись Конституциями СССР. Сходство «технологии»
конструирования правовых норм и институтов и как следствие этого — сходство структуры
норм, институтов и нормативных актов; объединения правовых норм и институтов все в
большей степени образуют такую систему, которую можно охарактеризовать как самостоя-
тельную отрасль права, постепенно выделяющуюся из государственного права. Наряду с
основными правовыми актами, регулирующими прокурорский надзор в комплексе, имеется
также группа актов, регулирующих его отдельные стороны (например, положения); многие
нормы из законодательства о прокурорском надзоре переходят в процессуальное законо-
дательство, развиваясь и дополняясь.
За период существования прокуратуры советского периода с 1922 по 1985 г. определились
ее основные характерные черты, которые были использованы законодателями постсовет-
ского периода при создании нового закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Необходимо отметить, что особенность становления и развития прокуратуры в нашей
стране неразрывно связана с особенностями становления правовой системы, построенной
на основе господствующей у нас доктрины позитивного права. Оценивая концепцию со-
циалистического права, Р. Давид заметил, что в соответствии с нею юридические нормы
являются «гарантией политической власти. Право — не больше, чем аспект политики,
инструмент в руках господствующего класса»4.
Таким же инструментом в руках высшего руководства страны фактически являлась и
Прокуратура СССР, соответствовавшая проводимой государством правовой политике в сфере
прокурорского надзора.