КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 

Б.С. Эбзеев,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ

(МЕТОДОЛОГИЯ, ТЕОРИЯ, ОРИЕНТИРЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ)

В науке конституционного права явственно складывается тенденция к тому, чтобы по-

нятие «демократия» в России интерпретировать в отрыве от Конституции, а ее саму — сквозь

призму априорных теоретических представлений о демократии, сложившихся вне Основ-

ного Закона. Причем в случае их несоответствия корректируется не доктрина, а под сомне-

ние ставится «конституционность» самой Конституции. Именно это наблюдалось в про-

цессе разрушительной критики прежней Конституции, ставшей жертвой оторванных от

реальной практики представлений об идеальной организации власти в Российской Феде-

рации, которой она не соответствовала и потому была объявлена «нелегитимной», а сегод-

ня такая критика рефлексирует на действующий Основной Закон.

Между тем методология юридического познания демократии исключает объяснение

Конституции РФ на основе абстрактных представлений, сложившихся вне ее, правда, с

одной оговоркой: демократия в России в ее западноевропейском «измерении» явилась

результатом не естественно-исторической эволюции, а социального выбора, не подготов-

ленного историческим развитием общества. Именно поэтому она не способна немедленно

оправдать возлагавшиеся на нее надежды. Результатом такого разочарования может быть

либо рецидив прошлого (и в этом случае науке конституционного права угрожает опасность

превратиться в схоластическую систему понятий, оторванную от реалий жизни и перемен,

происходящих в государственно-правовой действительности, а также в народном право-

сознании), либо упорное и последовательное утверждение институтов демократии во всех

сферах жизни общества.

В последнем случае — тяжелая и не всегда благодарная работа, сложность которой

усугубляется тем, что у демократии, как она закреплена в Конституции, с точки зрения

магистрального пути развития России в обозримом будущем нет альтернативы. И никакие

особенности исторического развития страны, оказывающие несомненное влияние на ее

государственно-правовые характеристики, не могут служить основанием для игнорирова-

ния объективных закономерностей социально-политического развития, подтвержденных

опытом не только других государств, но и нашей собственной историей. Социологическим

фактом является то, что именно идеологический и политический монизм, конституционно

институционализированный и поддерживавшийся всем арсеналом властного воздействия

на общество, лишили его способности к саморегуляции, а внешний по отношению к обще-

ству регулятор в лице правящей партии оказался неспособным найти выход из кризиса,

в котором оно оказалось. В результате в 1991 г. прекратило свое существование великое

государство, а общество оказалось разрушенным.

Плюралистическая демократия как условие социальной саморегуляции

и эволюционного развития общества

Конституция провозглашает Россию демократическим федеративным правовым госу-

дарством с республиканской формой правления, в котором человек, его права и свободы

провозглашаются высшей ценностью, а носителем суверенитета и единственным источни-

ком власти является ее многонациональный народ. Именно демократия как политическая

форма существования многонационального народа России выступает основополагающим

принципом Конституции. Отсюда в т.ч. следует, что проблема демократии связана со всей

совокупностью общественных отношений и всей системой конституционного права, а сама

она служит одной из гарантий поступательного развития цивилизационного процесса в его

упорядоченной и эволюционной форме.

При этом Основной Закон «скуп» в использовании термина «демократия». Причем в

нем, пожалуй, нет другого понятия, содержание которого подвергалось бы различным

интерпретациям.

Термин «демократия» в действующей Конституции РФ употребляется дважды — в пре-

амбуле и ст. 1. Если в преамбуле говорится о «возрождении суверенной государственности

России и утверждении незыблемости ее демократической основы», то ст. 1 определяет

Россию как демократическое государство. Это означает, что именно данный принцип

занимает доминирующее положение во всей системе принципов, составляющих основы

конституционного строя Российской Федерации, а во многом носит и универсальный харак-

тер, поскольку в большей или меньшей степени охватывает своим содержанием все иные

принципы и присутствует в каждом положении Конституции.

Доминирующее значение, особенно для практики правоприменения, имеют не пред-

ставления, сложившиеся до или вне Конституции, а нормативное выражение демократии

в Конституции с учетом общих принципов права, отраженных в Основном Законе. С другой

стороны, в Конституции демократия представлена не как завершенная модель, а как не-

обходимая база для регулирования организации и функционирования конституционного

строя. Содержание этого принципа обогащается в процессе выявления потенциала Консти-

туции в процессе развития отечественной конституционно-правовой доктрины и практики

конституционного контроля.

Опираясь на эти посылки и более 370 решений Конституционного Суда РФ, в которых

содержатся ссылки на ст. 1 Конституции и анализируется ее нормативное содержание,

возможно выявить следующие характеристики конституционного нормирования демокра-

тии в Основном Законе РФ. Прежде всего это понятие используется для характеристики

созданного в России государства (государственности) и носит всеобщий (в смысле охвата

всех аспектов его деятельности) характер. Тем самым определяется форма государства,

включая три его основные стороны: форму правления, форму государственного устройства

и политический режим. И поскольку Конституция не дает дефинитивного определения

содержания, вкладываемого в этот термин и обозначаемое им понятие, оно выводится из

всего текста Конституции, прежде всего основ конституционного строя и главы о правах и

свободах человека и гражданина, а также последующих положений Конституции, конкретизирующих принципы конституционного строя, включая организацию публичной власти,

порядок ее формирования и пр.

В частности, в ст. 1 Конституции специально оговариваются два аспекта формы Россий-

ского государства — форма правления (республика) и форма государственного устройства

(федерация) и, следовательно, указание на то, что Российская Федерация — демократи-

ческое государство есть, прежде всего, указание на политический режим. При этом, если в

преамбуле Конституции, как представляется, речь идет о демократии как характеристике

политической жизни страны и политической системе общества, то в ст. 1 речь главным об-

разом идет о демократическом политическом режиме именно как явлении государственной

жизни, как совокупности приемов и способов формирования и функционирования государ-

ственной власти и ее институтов.

Иначе говоря, Конституция закрепляет демократию не в смысле господства народа,

основой которого могла бы быть его единодушная воля. Речь идет о рациональной органи-

зации политического процесса и обеспечении политического единства народа в условиях

многопартийности и плюрализма. Именно такое понимание, базирующееся на отказе от

интерпретации демократии как господства народа в смысле идентичной демократии, т.е.

совпадения управляющих и управляемых, нашло выражение в постановлении Конститу-

ционного Суда РФ от 11 июля 2003 г. № 10-П о проверке конституционности Федерального

конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конститу-

ционный закон “О референдуме Российской Федерации”».

Стало быть, демократия составляет форму государства. От имени народа выступает фе-

деральный парламент, народом избирается глава государства. Наряду с этим Конституция

предусматривает формы прямого народовластия, прежде всего, референдум и свободные

выборы. Закрепление в Конституции демократического государства означает также вы-

ражение обязанности государства по обеспечению провозглашенных в Конституции прав

и свобод. Этим определяется содержание государственной деятельности. Для демократи-

ческого государства в рассматриваемом аспекте характерны по меньшей мере следующие

черты и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирую-

щейся в результате противоборства множества частных воль, из которого органично следует

также принцип большинства; непосредственное политическое волеизъявление народа на

свободных демократических выборах и референдуме; свобода и гласность политического

процесса, которые предполагают, поскольку демократия имеет плюралистический характер,

защиту меньшинства и др.

При этом один из основных признаков демократического государства заключается в том,

что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности

любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об

установлении Конституцией и действующим законодательством пределов государственной

власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. Речь идет об

обязанности всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию

и действовать совместимым с законом образом. При этом ограничение государственного

вторжения в сферу индивидуальной автономии или политической активности личности

осуществляется посредством признаваемых за человеком и гражданином неотъемлемых

прав и свобод, которые не могут быть нарушены или произвольно ограничены государством.

Именно благодаря этим правам — экономическим, социальным и культурным, а также граж-

данским и политическим — государственная власть не только ограничивается по сферам

своего проявления и способам воздействия, но и становится подзаконной, а демократия

обретает личностное измерение.

Основные принципы демократического правового государства — легитимность публичной

власти, взаимная ответственность государства и личности, разделение властей, новый, более

высокий уровень законности, единство естественного и позитивного права и связанная с ним

тенденция сближения права и морали — оказывают решающее влияние на его организацию

и функционирование. Демократическому государству присуща определенная организация

власти. Не подавление властью индивида как отдельной личности, так и совокупного че-

ловека — народа, а участие их в организации власти в правовом государстве. Отдельная

личность, а также ассоциации индивидов, народ в целом выступают не только объектами

власти, но и ее субъектами и участвуют в осуществлении этой власти в различных формах,

включая выборы и народное представительство, референдум, народную инициативу, пети-

ции и институт конституционной жалобы, собрания и сходы граждан, институты народных и

присяжных заседателей и пр. Именно народоправство лежит в основе правового и является

одной из главных характеристик демократического государства.

При этом в зависимости от форм участия народа в осуществлении государственной власти

обычно различают непосредственную демократию и демократию представительную. Непо-

средственная демократия отличается тем, что сам народ, а не его представители осущест-

вляет важнейшие государственные функции законодательства и управления, в частности,

посредством референдума.

Для представительной демократии, напротив, характерно участие народа в осуществлении

важнейших функций законодательства и управления не непосредственно, а через своих

представителей. Причем народное представительство является доминирующей организа-

ционной формой демократического правового государства, что, однако, не означает слияния

государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом посредством свободных

выборов права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля

за его деятельностью и иных форм реализации государственной власти. Поэтому покушение

на институт народного представительства есть покушение на народный суверенитет, полноту

власти народа и его верховенства. Обновление представительной системы как с точки зрения

ее организационных форм, так и персонального состава народных представителей — право

самого народа, осуществляемое им посредством свободных выборов.

Иначе говоря, главным способом выражения воли народа и обеспечения его прав явля-

ются свободные выборы, «индивидуализированным рефлексом» которых выступает все-

общее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Это право в равной

мере актуально не только для свободных выборов как формы высшего непосредственного

выражения власти народа, но и референдума, также получившего непосредственное за-

крепление в Конституции.

Несомненно, что высказанная мысль о методологии «юридического познания» не озна-

чает отказа от учета реалий социальной действительности. Такой отказ в данном случае осо-

бенно опасен, поскольку чреват превращением науки в схоластическую систему понятий: в

действительности всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании

создает лишь формальную возможность для волеобразования народа. Оно способно выявить

частные интересы и атомизированную волю каждого отдельного гражданина как сочлена

государства, но неспособно их возвести к принципу общего блага, составляющему основу

и цель деятельности демократически организованного и демократически действующего

государства, в котором существует подлинное народное представительство, а не собрание

доверенных приказчиков различных олигархических групп с их своекорыстием, которое не

вправе выступать от имени народа и не вправе именоваться его представительством.

Опыт государственно-правового развития убеждает в том, что сильное народное предста-

вительство есть результат не избирательного права, а политики, субъектами которой высту-

пают политические партии. Именно политические партии, выявляя всю глубину социальных,

политических и иных интересов, идеалов, противоречий, предрассудков, вырабатывают путь

мирных социальных преобразований и служат условием не революционного, а эволюционного развития общества. В этом — путь не только к формированию политической культуры

народа, но и его превращению в единую государственную гражданскую нацию, осознанно

создающую народное представительство и бдительно контролирующую его.

Именно поэтому свобода создания и деятельности политических партий получила консти-

туционное признание всех претендующих на демократизм государств; в противном случае

неизбежно либо создание тайных обществ, противостоящих государству и угрожающих

самим основам государственности, либо превращение парламента в собрание представи-

телей отдельных групп населения, объединенных экономическими, национальными и т.д.

интересами и руководствующихся эгоистическим расчетом, а не общим благом. Что же

касается государства, утрата им своей демократической природы либо авторитаризация,

когда орган народного представительства превращается в простой придаток исполнительной

власти, формируемый и всецело ею контролируемый, либо «приватизация» той или иной

мощной в экономическом отношении группировкой неминуемы, что особенно убедительно

доказывается нашим собственным опытом 90-х гг. прошлого столетия.

Не этим ли объясняются встречающиеся порой выступления против многопартийности и

политического плюрализма, хотя на деле острие критики чаще всего направлено не против

плюралистической демократии, а против суррогата многопартийности?! В самом деле, т.н.

политические партии, в великом множестве возникшие на рубеже 80–90-х гг. прошлого

столетия, в действительности представляли собой лоббистские группировки, объединенные

эгоистическими экономическими интересами, активно способствовавшие разграблению

общественных богатств, созданных трудом многих поколений, и беззастенчиво торговавшие

общественным благом под флагом демократии. Под угрозу были поставлены даже един-

ство и целостность Российского государства, а мелкая корысть (не по масштабам и степени

влияния на власть, а в ее соотношении с благом общества) стала определяющим вектором

государственной деятельности1.

Отсюда — надуманная дилемма: либо «закрытие» политических партий и отказ от кон-

ституционных принципов плюралистической демократии и тогда неизбежно развитие анти-

социальных тенденций, в перспективе угрожающих самим основам государственности, либо

открытие простора для развития политических партий и участия в них самых широких масс

народа, объединенных общими интересами, реализуемыми в народном представительстве,

как это предусмотрено Основным Законом.

Конституция России в 1993 г. с учетом опыта собственной истории на советском этапе

ее развития и общедемократических цивилизационных стандартов закрепила принципы

плюралистической демократии, основанной на многопартийности и идеологическом много-

образии. Другое дело, что установленная ею юридическая форма нуждается в реальном

политическом наполнении, формируемом временем и активностью народа.

При этом не следует впадать в распространенную методологическую ошибку, отождест-

вляя многопартийность и политический плюрализм. Наличие нескольких или даже многих

партий способно обеспечить действительно плюралистическую демократию лишь при

условии, что они раскрывают и выражают все многообразие общественных противоречий

и всю палитру интересов различных социальных групп, образующих в целом общество, и их

представительство в парламенте, назначение которого — утверждение в законодательстве,

следовательно, во всей государственной деятельности принципа общего блага, сочетания и

взаимодействия всего многообразия существующих в обществе интересов.

Это означает, что суррогат многопартийности, этап которого мы далеко еще не прошли,

способен превратиться и превращается в политический плюрализм только в результате

упорного труда и с течением времени. Что же касается Конституции, она может лишь спо-

собствовать этому путем закрепления свободы слова и различных форм политической дея-

тельности, гарантирующих осознанное участие граждан и их объединений в осуществлении

государственной власти. При этом подчеркнем: конституционный принцип политического

плюрализма легализует не борьбу за власть, а борьбу за участие во власти. Только в данном

случае может в полной мере проявиться значение демократии как способа саморегуляции и

саморазвития общества, исключающего социальные катаклизмы, которые угрожают самим

основам отечественной государственности (вспомним печальную участь СССР!), и гаранти-

рующего эволюционное развитие общества.

Конституционные основы идеологического и политического

многообразия в России

Согласно ст. 13 Конституции, закрепляющей одну из основ конституционного строя

России как демократии в рамках правового государства, в Российской Федерации при-

знается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в

качестве государственной или обязательной; признаются политическое многообразие и

многопартийность; закрепляется равенство общественных объединений перед законом;

устанавливается запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели

или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного

строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,

создание вооруженных формирований, разжигание расовой, национальной и религиозной

розни. Тем самым Конституция закрепляет идеологический и политический плюрализм как

основу развития общества и одну из содержательных характеристик демократии2.

Рыночная экономика, основы которой также закреплены Конституцией, объективно

обусловливает неоднородность общества. В силу различных обстоятельств экомического,

социального, политического характера, а также в зависимости от пола, возраста, направ-

ленности личных интересов и других факторов оно делится на различные классы, слои и

группы, объединенные совпадением интересов их членов и осознанно или неосознанно

исповедующие общие идеалы и преследующие общие цели. Именно эта множественность

составных элементов общества образует основу идеологического и политического плюра-

лизма и объективно предопределяет его.

Иными словами, многообразной действительности больше соответствует плюрализм, со-

ставляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества, что, в

свою очередь, является условием эволюционного развития общества и определяет пределы

государственного руководства им. Что же касается монистического видения общества и

реализации этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве госу-

дарственной или обязательной или в его политической системе, то они изначально несут в

себе отрицание и будущее разрушение, поскольку требуют наличия внешнего по отношению

к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев.

Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многооб-

разия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской

Федерации есть не только рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм,

закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государ-

ственной власти, но и отражение в политической системе закономерностей экономического

развития, основанного на свободном рынке и конкуренции. При этом такое признание означает

существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля госу-

дарства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических,

правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых

осознаются и оцениваются отношения людей к действительности.

Одновременно такая конституционализация, поскольку она реализована в социальной

практике, выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждений разнообразных политических программ, которые, однако,

не могут ставить под сомнение саму демократию. На этом основывается общеевропейское

видение демократии. В частности, Европейский суд по правам человека, интерпретируя

Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, в решении от 25 мая 1998 г. по делу

«Социалистическая партия и другие против Турции» отметил: «Сущность демократии в том,

чтобы позволить выдвигать и осуждать разнообразные политические программы, даже те,

которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее

время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству».

Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей офи-

циальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий

руководствоваться не Конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной

идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма

и пр. В этом отношении государство «выше идеологии».

Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные

права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологиче-

ского характера, их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном

им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному

строю Российской Федерации.

Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично выте-

кает положение, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве

государственной или обязательной. По существу это означает запрет, адресованный органам

государственной власти, включая главу государства, законодателей и исполнительную власть,

иные органы государства и их должностных лиц, на установление той или иной идеологии в

качестве государственной. Тем самым устанавливаются определенные пределы деятельности

государства и его органов. Одновременно этот запрет адресован иным субъектам права, вклю-

чая, например, общественные объединения, церковь, и означает признание антиконституцион-

ности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования,

художественном творчестве и иных сферах коллективной жизнедеятельности людей.

Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политическо-

го многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением

идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий,

объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Имен-

но партии играют самую существенную роль в обеспечении политического плюрализма и

успешного функционирования его институтов.

Таким образом, политические партии являются институтом, необходимым для функцио-

нирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных Консти-

туцией РФ. Поскольку коллективное участие граждан, в своей совокупности составляющих

многонациональный народ Российской Федерации, — носитель суверенитета и единствен-

ный источник власти, провозглашенное в преамбуле Конституции и структурированное в

ст. 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа,

определяющей деятельность публичной власти, то по смыслу ст. 13 Конституции РФ именно

политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях и свободы

создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в

рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (с посл. изм. и доп.)

предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий

и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансиро-

вание (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах,

гарантии деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции РФ и

законодательства. При этом согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона «О политических пар-

тиях» политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия

граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирова-

ния и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях,

в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах

государственной власти и органах местного самоуправления.

Отсюда следует, что политическая партия является автономным от государственных ин-

ститутов образованием, т.е. самоуправляемым общественным объединением, создаваемым

по инициативе граждан и в своей деятельности, поскольку она осуществляется в непротиво-

речии с законом, независимым от государства. При этом политическая партия представляет

собой особый вид общественного объединения, для которого характерна определенная

целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная

структура, фиксированное индивидуальное членство.

Одновременно политическая партия — элемент политической системы общества. Ее

назначение — участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся много-

партийности и соответствующей ей избирательной системы — институционализация госу-

дарственной власти в установленных Конституцией РФ пределах и формах.

Конституция РФ, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность

и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в

их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и возлагая на госу-

дарство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических

партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации

и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации

гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии. Для

Конституции также безразлично количество политических партий, их численный и со-

циальный состав, идеология и пр. Она ограничивается установлением организационных

и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с

одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны

противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены

в Конституции, и, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны

быть тождественны конституционному строю.

В связи с этим Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 декабря 2004 г. № 18-П

подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических пар-

тий, в т.ч. условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности,

установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение

в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации поли-

тической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем

регулирование в силу ст. 17 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что в Российской

Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнан-

ным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, не

должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые

им ограничения — создавать необоснованные препятствия для реализации конституци-

онного права каждого на объединение и свободу создания и деятельность политических

партий как общественных объединений.

Следовательно, любые вводимые законодателем ограничения должны быть необходи-

мыми и соразмерными конституционно значимым целям. Из этого постулата, выводимого

из Конституции, вытекают по меньшей мере четыре существенных вывода:

1) федеральный законодатель вправе и обязан урегулировать условия и порядок создания

и деятельности политических партий;

2) допустимо установление федеральным законом требований, предъявляемых к созда-

нию и деятельности политических партий;

3) пределы дискреции федерального законодателя предопределяются прежде всего

признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и

многопартийности и установлением их конституционных характеристик, из чего проистекает

необходимость поэтапного формирования устойчивой многопартийной системы, способной

гарантировать политическое волеобразование многонационального народа Российской

Федерации в рамках той или иной избирательной системы, особенности которой во многом

диктуются требованиями к созданию и деятельности политических партий, предъявляемыми

на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового

федеративного государства с республиканской формой правления;

4) эти пределы предопределяются также конституционными правами и свободами, в

т.ч. правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в

решениях Конституционного Суда РФ и подтверждалось прецедентной практикой Евро-

пейского суда по правам человека, распространяются и на политические партии, а также

свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и рас-

пространять информацию любым законным способом, поскольку объединения лиц, имеющих

те же убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, являются одной из форм

коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям коррелируют

международно-правовые обязательства Российской Федерации, принятые ею на себя, в

частности, в соответствии со ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических

правах и ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции.

Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий

за участие в осуществлении государственной власти и ее институционализацию в установ-

ленных парламентских и иных формах (выдвижение кандидатов в депутаты, на должность

Президента и т.д.). Речь идет о воздействии на управление государством, т.е. определении

направления его деятельности в целом либо в отдельных сферах государственно-правового

регулирования социального общежития.

Из признания идеологического и политического многообразия естественно вытекает

закрепление равенства общественных объединений перед законом. Оно выражается, во-

первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельно-

сти, закрепленных в Конституции, федеральных законах и других нормативных правовых

актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством

и его органами. Это означает, что конституционное закрепление равенства общественных

объединений перед законом, с одной стороны, выступает в качестве гарантии политиче-

ского плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, под-

чиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. С другой стороны,

это положение одновременно означает запрет, адресованный государству, его органам и

должностным лицам, создавать более благоприятные условия существования и деятель-

ности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности

других объединений, если и поскольку их цели и действия не противоречат Конституции и

федеральным законам.

Конституция России о пределах политического плюрализма

Политический плюрализм не безграничен, он опирается на определенные юридические

основы, определяющие внешние рамки деятельности общественных объединений. Главное —

в сопряжении их целей с конституционным строем. Именно для охраны Конституции, т.е.

сохранения идентичности закрепляемой ею демократии в рамках правового федеративного

государства с республиканской формой правления, Основной Закон предусматривает возмож-

ность запрета (недопущения создания и деятельности) общественных объединений, цели или

действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и

нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание

вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Содержащаяся в ст. 13 Конституции формула о цели объединения, наличие которой

делает его неконституционным, свидетельствует о предупредительном характере института

недопущения создания общественного объединения в Российской Федерации. Запрет воз-

можен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства. Основанием

для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для

этого есть предпосылки, влекут установленную уголовным, гражданским, административным

законодательством ответственность физических лиц. Речь, стало быть, идет о наличии таких

целей объединения, осуществление которых лишало бы его «идентичности» с конститу-

ционным строем государства. Причем упомянутую «идентичность» нельзя истолковывать

как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в

т.ч. по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными

Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах, которое, однако, никогда не

может простираться до отказа от его фундаментальных принципов.

При этом проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с

точки зрения взаимоотношений объединения и других участников политического процесса,

но и с точки зрения его внутренней организации, основных принципов организационного

построения и функционирования. Однако в последнем случае для запрета объединения

нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить ха-

рактер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом

нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию

в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности го-

сударственной власти и пр. Соответствующие оценки, влекущие за собой обязательные

юридические последствия, может давать только суд. Причем антидемократическая пози-

ция объединения должна быть подтверждена совокупностью фактов, свидетельствующих

о реальной угрозе существования и деятельности такого объединения конституционному

строю, безопасности личности, общества и государства.

Основной Закон непосредственно определяет объекты конституционной охраны, а при

необходимости — и защиты уполномоченными на то органами: конституционный строй

России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное религиозное

согласие, угроза которым может служить основанием для запрета создания и деятельности

партии или иного объединения граждан.

Соответствующие цели в документах объединения могут не провозглашаться вообще, но

именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, обще-

ственной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке,

установленном Конституцией и Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в Конституции критериев, чтобы соот-

ветствующее объединение могло быть признано неконституционным.

Из Конституции следует, что неконституционны любые партии, организации, обществен-

ные объединения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя.

Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России

в соответствии с установленными Конституцией и законами процедурами, если они не про-

стираются до отказа от демократии как формы государства и содержательной характеристики

его деятельности, не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только

такие действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный

характер и несовместимы с Конституцией.

Нельзя излишне широко толковать и понятие «насилие». Как представляется, речь долж-

на идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении

(забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законо-

дательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и

полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различными, но для признания

их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения

конституционного строя Российской Федерации.

В ч. 5 ст. 13 Конституции говорится, что «запрещается создание и деятельность…», т.е.

речь идет не только об организационном (создание), но и функциональном (деятельность)

аспектах общественного объединения. Следовательно, объектом оценки должны быть не

только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения

Министерством юстиции РФ и его органами), но и деятельность объединения, то, в какой мере

выраженные в учредительных актах цели проявляются в его практической деятельности.

При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно

если такое объединение достаточно многочисленно, сплоченно и нацелено на антикон-

ституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что соответствующие

действия могут произойти. При этом, однако, в качестве доказательств не могут приниматься

доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр.

В качестве критерия неконституционности общественного объединения Конституция на-

зывает также наличие у соответствующего объединения цели насильственного нарушения

«целостности Российской Федерации». Под целостностью государства следует понимать

не только его территориальную целостность, но и целостность как корпоративного союза.

Стало быть, для признания объединения неконституционным необходимо прежде всего

провозглашение в ее учредительных актах цели насильственного отторжения территории

государства либо установление направленности ее практической, политической или иной

деятельности именно на насильственное отторжение территории государства или иниции-

рование действий по насильственному отторжению государственной территории. С объек-

тивной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях

с использованием насилия или в деятельности, направленной на поощрение или оказание

помощи иностранному государству, международной организации в насильственном оттор-

жении части территории России.

Подрыв безопасности государства — один из главных критериев неконституционности

любого общественного объединения. Конституция не раскрывает содержание и юриди-

ческую природу такого понятия; это сделано в текущем законодательстве, прежде всего в

Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (с изм. и доп.). Безопасность государства —

это состояние защищенности его жизненно важных интересов от внутренних и внешних

угроз. В свою очередь, под жизненно важными интересами понимается совокупность

потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возмож-

ности прогрессивного развития государства. Таким образом, понятие «подрыв безопасности

государства» носит обобщающий характер и включает насильственное изменение консти-

туционного строя и территориальной целостности государства. В понятие «безопасность»

государства указанный Закон включает его суверенитет. Общественное объединение, коль

скоро оно развивается в конституционном пространстве, не должно ставить под угрозу

безопасность государства, его конституционный строй, суверенитет и территориальную

целостность. Само существование объединения и его деятельность не должны подрывать

состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу

как внутри государства, так и извне.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии,

общественной организации и массового движения занимает «разжигание социальной,

национальной и религиозной розни». В связи с этим следует прежде всего предостеречь

от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов данной проблемы. Уголов-

ное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за

конкретные действия, которые признаются преступными и влекут установленное УК РФ

наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в более широком социальном пла-

не — в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений различных классов,

социальных слоев, наций и этнических групп, конфессий и религиозных объединений. И в

этом смысле Конституция закрепляет в качестве основы социальных отношений социальную

солидарность; межнациональных отношений — национальное равноправие, сотрудничество

между нациями и народами, национальный суверенитет, который никогда не простирается

до сецессии; отношения к религии — веротерпимость, отделение церкви от государства

(светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении госу-

дарственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.

Термин «разжигание», если исходить из этимологии слова, предполагает активную

деятельность объединения или его членов, действующих в соответствии с учредительными

актами объединения или по его поручению, направленную на достижение соответствующих

целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых

мероприятий, включая митинги, собрания, демонстрации и пр. Цель такой деятельности —

возбуждение социальной ненависти или нетерпимости, подрыв доверия и уважения к той или

иной национальности, доказательство превосходства одной нации над другой, воспитание

неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни, а также возбуждение недоверия

и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемление законных интересов и

прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь при этом идет не об отдельных фактах, сколько бы значимыми они ни были (эти

деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о

политике объединения, его деятельности, направленной на достижение противостояния

между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, раз-

личными конфессиями. Следовательно, констатация наличия в обществе классовой борьбы

или утверждение о необходимости т.н. классового подхода к оценке и объяснению явле-

ний социальной действительности не могут квалифицироваться как средства разжигания

социальной розни. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной

организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей, а о пропаганде

насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной,

национальной и религиозной розни, на насильственное разрешение существующих со-

циальных, национальных или религиозных противоречий. Данные основания ликвидации

политических партий (и иных общественных объединений) конкретизированы Федеральным

законом «О противодействии экстремистской деятельности».

Особо оговаривается Конституцией недопустимость создания общественными объеди-

нениями вооруженных формирований. Речь идет о запрете объединений, которые хотя бы

косвенно преследуют политические и иные цели посредством организаций военизирован-

ного характера, причем данный запрет имеет общее значение и распространяется на все

общественные объединения.

При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя

абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности,

предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискрими-

нации от 7 марта 1966 г. Ее ст. 4 устанавливает, что государства-участники осуждают всякую

пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы

или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытаю-

щиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни

было форме, и обязываются принять немедленные и позитивные меры, направленные на

искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации,

и с этой целью «объявляют противозаконными и запрещают организации, а также органи-

зованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую

дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой

деятельности преступлением, караемым законом». Выражение «расовая дискриминация»,

используемое в указанной Конвенции, означает «любое различие, исключение, ограничение

или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или

этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление

признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных

свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях

общественной жизни».

Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой

дискриминации вытекают по меньшей мере три основных вывода, имеющих существенное

значение для адекватной интерпретации юридической природы обсуждаемой проблемы:

во-первых, подлежат объявлению противозаконными и запрещению как ведущие соот-

ветствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую про-

паганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы

либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых,

само участие граждан в таких организациях признается преступлением, караемым законом;

в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека

без различия расы, цвета кожи, национальности или этнического происхождения.

* * *

Время и происходящие в стране стремительные перемены накладывают отпечаток на

процессы становления в России политического плюрализма. Но не канули в Лету и угрозы

узурпации суверенитета народа псевдопартиями, «прорастающими» не из потребностей

социального прогресса, а из сложившейся политической конъюнктуры. Не осталась в про-

шлом и опасность идеологической ограниченности и политической ангажированности

власти, результатом которых может быть огосударствление доминирующей в поддержке

электоратом политической партии и «партизация» самого государства.

Появились и новые угрозы, синтезирующие опасности генерируемого главным образом

бюрократией «демократического» цезаризма и партийного «авангардизма», чреватые даже

в условиях всеобщего и равного избирательного права и свободных выборов вытеснением

из активной политической жизни народа и его превращением в объект манипулирования

партийной верхушкой. Возрастает опасность партийного эгоизма в содержании законо-

дательства о выборах и попыток, вопреки объективным закономерностям эволюционного

развития политической системы, декретировать такую избирательную систему, которая

адекватна только развитой плюралистической демократии, а в условиях ее становления

может поставить под сомнение субъективно-правовую природу пассивного избирательного

права граждан, а также их равенство перед законом в зависимости от принадлежности к

той или иной политической партии3.

Науке конституционного права необходимо ясное осознание этих опасностей. Без этого

невозможна выработка государственно-правовых способов их блокирования, как и понимание

того, что в них «повинен» не политический плюрализм, составляющий содержательную харак-

теристику демократии в современной России и вектор ее политического развития. Именно

поэтому речь может и должна идти не об отказе от политического плюрализма, ибо в этом

случае мы вновь окажемся в заколдованном круге унаследованных от прошлого монистиче-

ских представлений и соответствующих им учреждений, но, напротив, его последовательном

утверждении и должных гарантиях функционирования всей системы плюралистической

демократии в соответствии с установленной Конституцией и адекватной потребностям и объ-

ективным закономерностям устойчивого функционирования социума моделью.