СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ ООН КАК ПРАВОВОЙ ИНСТРУМЕНТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ И ПОДАВЛЕНИЯ ТЕРРОРИЗМА (В КОНТЕКСТЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
В.В. Татарчук,
соискатель (Нижегородская академия МВД России)
Совет Безопасности ООН — главный орган, ответственный за поддержание междуна-
родного мира и безопасности. Учредители ООН наделили его чрезвычайными полномочия-
ми, включая создание и применение Чрезвычайных Вооруженных Сил (ЧВС ООН)1. В связи
с этим вызывает удивление то обстоятельство, что деятельности Совета Безопасности ООН
в сфере противодействия и подавления терроризма не уделяется должного внимания на
отечественных научных форумах2. Более того, данная тема либо вовсе остается без внима-
ния в учебной литературе (даже по международному праву)3, либо получает весьма по-
верхностное освещение.
По нашему мнению, рассматриваемая проблема имеет существенное научно-практическое
значение для России как государства, являющегося не только одним из создателей ООН, но
и одним из пяти постоянных членов Совета Безопасности этой организации.
Терроризм стал предметом озабоченности Совета Безопасности с начала 90-х гг. ХХ в.
В этот период его деятельности был осуществлен ряд санкций против государств, подозре-
ваемых в связях с террористическими организациями.
Резолюцией от 31 марта 1992 г. Совет Безопасности, поставив акты международного тер-
роризма во взаимосвязь с проблемой поддержания международного мира и безопасности,
ввел режим частичного исключения из международного общения в отношении Ливийской
Арабской Джамахерии4. Для целей наблюдения за выполнением резолюции был образован
специальный комитет5.
26 апреля 1996 г. Совет Безопасности ввел санкции против Судана в связи с его несо-
гласием с резолюцией 1044 (1996), требующей выдачи лиц, разыскиваемых в связи с поку-
шением на президента Арабской Республики Египет Х. Мубарака. Было вновь подтверждено,
что «пресечение актов международного терроризма, включая те, к которым причастны
государства, имеет существенно важное значение для поддержания международного мира
и безопасности»6.
15 октября 1999 г. санкции применены к движению «Талибан», укрывавшему на своей
территории руководителя террористической группировки Усаму бен Ладена и его сообщни-
ков (образован Комитет СБ, известный как Комитет 1267 по наблюдению за исполнением
принятого решения7).
Режим санкций изменялся и укреплялся последующими резолюциями, включая резо-
люции 1333 (2000)8, 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005) и 1735 (2006), в
результате чего он охватывает лиц и организации, связанные с «Аль-Каидой», Усамой бен
Ладеном и/или движением «Талибан», где бы они ни находились. Лица и организации, под-
падающие под действие санкций, включаются в Сводный перечень таковых.
Резолюции приняты на основании гл. VII Устава ООН и требуют, чтобы все государства
приняли нижеследующие меры в отношении любых указанных Комитетом лиц или органи-
заций, связанных с «Аль-Каидой», Усамой бен Ладеном и/или движением «Талибан»:
незамедлительно заморозили денежные средства и другие финансовые активы или
экономические ресурсы указанных лиц и организаций;
предотвращали въезд на свою территорию или транзит через нее указанных лиц;
не допускали прямую или косвенную поставку, продажу или передачу указанным лицам
и организациям со своей территории или их гражданами, находящимися за пределами их
территории, или с использованием морских или воздушных судов под их флагом оружия
и запасных частей, относящихся к нему, а также материальное обеспечение, техническое
консультирование, оказание помощи или обучение, связанное с военной деятельностью.
И, тем не менее, начало интенсификации его контртеррористической деятельности по-
ложено вступлением в действие резолюции 1269 (1999), принятой 19 октября 1999 г.
Совет Безопасности призвал страны к сотрудничеству с целью предотвращения всех
террористических актов9. Этот призыв был обусловлен озабоченностью «растущим числом
актов международного терроризма, который представляет опасность для жизни и благо-
состояния людей во всем мире, а также для мира и безопасности всех государств», а также
тем обстоятельством, что «пресечение актов международного терроризма, включая те, к
которым причастны государства, представляет собой важнейший вклад в поддержание
международного мира и безопасности»10.
По просьбе Совета Безопасности для поддержки работы Комитета, занимающегося
деятельностью организации «Аль-Каида» и движения «Талибан», Генеральный секретарь
ООН создал Группу по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями11. В ее состав
вошли эксперты по борьбе с терроризмом и смежным юридическим вопросам, по эмбарго
на поставку оружия, запретам на передвижение и по финансированию терроризма.
В ответ на террористическое нападение на США 11 сентября 2001 г. Совет Безопасности
отреагировал уже на следующий день, приняв резолюцию 1368, которой объявил о реши-
мости «всеми средствами бороться с угрозами для международного мира и безопасности,
вызываемыми террористическими актами», выразил готовность «предпринять все необ-
ходимые шаги, с тем чтобы отреагировать на террористические нападения, совершенные
11 сентября 2001 года». Одновременно Совет вновь признал неотъемлемое право государств
на индивидуальную или коллективную оборону, косвенным образом санкционировав буду-
щую антитеррористическую операцию в Афганистане12.
28 сентября того же года резолюцией 1373 (2001) учрежден Контртеррористический
комитет в составе всех членов Совета Безопасности13. Перед ним поставлены задачи по
выработке согласованной линии борьбы государств с т.н. «террористическим интернацио-
налом» и реализации широкого комплекса мер политического, экономического и военного
характера. Мандат СБ ООН от 2001 г. включает анализ текущей ситуации в мире на основе
информации, представляемой членами ООН в своих регулярных докладах, и соответственно
выработку предложений, нацеленных на укрепление взаимодействия. Другим не менее
важным аспектом деятельности Контртеррористического комитета является диалог с
международными, региональными и субрегиональными организациями с целью четкого
распределения функций между глобальным органом и региональными объединениями.
Та же резолюция обязала государства-члены принять ряд мер по предотвращению тер-
рористической деятельности и объявлению противозаконными различных ее форм, а также
сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многосторонних механизмов и соглашений,
в целях предотвращения и пресечения террористических нападений.
В частности, Совет подтвердил:
свою принципиальную позицию: «любой акт международного терроризма представляет
собой угрозу для международного мира и безопасности»;
неотъемлемое право государств на индивидуальную или коллективную самооборону,
признанное в Уставе ООН и подтвержденное в резолюции 1368 (2001);
необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с угрозами для
международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами.
В связи с глубокой озабоченностью увеличением в различных регионах мира числа
террористических актов, мотивами которых являются нетерпимость или экстремизм, Совет
постановил, что все государства должны:
предотвращать и пресекать финансирование террористических актов;
ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств,
любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением,
чтобы такие средства использовались, или при осознании того, что они будут использованы
для совершения террористических актов;
безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономиче-
ские ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты,
или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению;
организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких
лиц, а также и лиц, и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц и ор-
ганизаций, включая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности,
прямо или косвенно находящейся во владении или под контролем таких лиц и связанных
с ними лиц и организаций;
запретить гражданам или любым лицам и организациям на своей территории предоставление
любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, или финансовых, или иных
соответствующих услуг прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые со-
вершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют, или участвуют в их
совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем
таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц;
воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки — активной или пас-
сивной — организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в т.ч. путем
пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок
оружия террористам;
принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических
актов, в т.ч. путем предварительного предупреждения других государств;
отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает
террористические акты, или предоставляет убежище;
не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совер-
шает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других
государств или их граждан;
обеспечивать меры к тому, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании,
планировании, подготовке или совершении террористических актов или в их поддержке,
привлекалось к судебной ответственности; чтобы, помимо любых других мер в отношении
этих лиц, такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные право-
нарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным
образом отражало серьезность таких террористических актов;
оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или
уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке
террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств,
необходимых для такого преследования;
предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью
эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих
личность, и проездных документов, а также с помощью мер предупреждения фальсифика-
ции, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность, и
проездных документов.
В резолюции, кроме того, содержался призыв:
активизировать и ускорить обмен оперативной информацией, особенно о действиях или
передвижениях террористов или террористических сетей; подделанных или фальсифициро-
ванных проездных документах; торговле оружием, взрывчатыми веществами или материала-
ми двойного назначения; использовании террористическими группами коммуникационных
технологий; угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием
массового уничтожения;
обмениваться информацией в соответствии с международным правом и внутригосудар-
ственным законодательством и сотрудничать при решении административных и судебных
вопросов в целях предотвращения совершения террористических актов;
сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многосторонних механизмов и согла-
шений, в целях предотвращения и пресечения террористических нападений и принимать
меры против виновных в совершении таких актов;
стать как можно скорее участниками соответствующих международных конвенций и
протоколов о борьбе с терроризмом, включая Конвенцию о борьбе с финансированием
терроризма от 9 декабря 1999 г.;
полностью осуществить соответствующие международные конвенции и протоколы,
касающиеся терроризма, и резолюции 1269 (1999) и 1368 (2001) Совета Безопасности и
расширить сотрудничество в этой области;
принимать до предоставления статуса беженца надлежащие меры согласно соответ-
ствующим положениям внутригосударственного законодательства и международного права,
включая международные стандарты в области прав человека, с целью удостовериться в том,
что лица, ищущие убежище, не планировали террористических актов, не содействовали им
и не участвовали в их совершении;
обеспечить меры к тому, чтобы в соответствии с международным правом исполнители
и организаторы террористических актов или их пособники не злоупотребляли статусом
беженца и чтобы ссылки на политические мотивы не признавались в качестве основания
для отклонения просьб о выдаче подозреваемых в причастности к терроризму лиц.
Совет отметил тесную связь между международным терроризмом и транснациональной
организованной преступностью, незаконными операциями с наркотиками, отмыванием
денег, незаконным оборотом оружия и незаконными перевозками ядерных, химических,
биологических и других потенциально смертоносных материалов, подчеркнув необходи-
мость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном, региональном
и международном уровнях с целью усиления всемирной реакции на этот серьезный вызов
и угрозу международной безопасности.
Как отмечалось ранее, был учрежден комитет Совета Безопасности, состоящий из всех
членов Совета, для контроля за осуществлением настоящей резолюции, с использованием
необходимых экспертов. Было постановлено призвать все государства представить этому
комитету не позднее чем через 90 дней после даты принятия настоящей резолюции доклад,
а в дальнейшем представлять согласно графику, который будет предложен комитетом, до-
клады о шагах, предпринятых ими для осуществления настоящей резолюции.
Для оказания помощи Контртеррористическому комитету Советом Безопасности в 2004 г.
была принята резолюция 1535 (2004), учреждающая Исполнительный директорат Контртер-
рористического комитета (ИДКТК)14, задачей которого стало наблюдение за выполнением
резолюции 1373 и оказанием технической помощи государствам-членам.
В том же году Совет Безопасности своей резолюцией 1540 (2004) создал еще один
вспомогательный орган — Комитет 154015, также состоящий из всех членов Совета, следя-
щий за выполнением государствами-членами положений резолюции 1540, призывающей
предотвратить доступ к оружию массового уничтожения негосударственным лицам (включая
террористические группировки).
В 2004 г. Совет принял и резолюцию 1566 (2004), призывающую государства-члены
принять меры против групп и организаций, вовлеченных в террористическую деятельность,
на которую не распространяется действие пересмотренной резолюции 1267. Резолюция
1566 учредила состоящую из членов Совета Рабочую группу для выработки рекомендаций
относительно практических мер, которые будут применяться к отдельным лицам и группам,
а также для рассмотрения возможности создания компенсационного фонда для жертв
терроризма.
В связи с Всемирным саммитом 14 сентября 2005 г. Совет Безопасности провел встречу на
высоком уровне и принял резолюцию 1624 (2005), которая осудила любые террористические
акты независимо от их мотивов и побуждений. Она призвала государства-члены юридически
запретить террористические акты и подстрекательство к их совершению, а также отказать
в убежище виновным в совершении подобных преступлений.
В целом динамика и результаты политической и теоретической деятельности Совета
Безопасности характеризуют две противоречивые тенденции:
а) усиление опасности терроризма;
б) консолидация опыта борьбы с ним.
В шестом докладе Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями,
созданной в соответствии с резолюциями 1526 (2004) и 1617 (2005) Совета Безопасности
по организации «Аль-Каида» и движению «Талибан» и связанным с ними лицам и организа-
циям от 8 марта 2007 г. об опасности террористической угрозы, говорится следующее: после
свержения режима талибов в 2001 г. в Афганистане наступил сравнительно мирный период,
продолжавшийся до 2003 г. Затем страну охватила сначала небольшая, но быстро набравшая
силу волна терроризма. Она и породила существующую сегодня военную угрозу16.
Активизировавшиеся нападения включают 101 взрыв, совершенный террористами-
смертниками с начала года, в т.ч. 2 только в сентябре (за весь 2005 г. было произведено
17 таких взрывов). Общее число погибших от рук мятежников составляет 3 750 человек,
среди которых непропорционально много исламских священнослужителей, афганских
чиновников и учителей.
Но даже если Ирак и Афганистан сейчас не притягивают многих новых боевиков из-за
границы, они по-прежнему являются неплохим инструментом вербовки для связанных с
«Аль-Каидой» групп в различных районах мира. Например, большинство из лиц, аресто-
ванных в Канаде в июне 2006 г. за планирование ряда терактов в этой стране, утверждали,
что присутствие иностранных войск в Афганистане и Ираке сыграло заметную роль в ра-
дикализации их настроений17.
Многие наблюдатели считают неизбежным усиление конфликта на Африканском Роге, что
предоставит сторонникам «Аль-Каиды» новую возможность громко заявить о себе. Влияние
фигурирующего в перечне шейха Хасана Дахира Авейса в Сомали значительно выросло, а
его политические и военные успехи могут привлечь на его сторону боевиков-иностранцев,
многие из которых, по сообщениям, уже присоединились к нему.
Вызывает беспокойство и Судан.
Разведывательные службы в Северной Африке и других регионах очень обеспокоены
угрозой, создаваемой Салафистской группой проповеди и джихада (СГПД) и связанными с
ней организациями не только в Северной Африке, но и в Западной Европе.
«Аль-Каида» и СГПД установили контакты на различных уровнях практически сразу же
после терактов 2001 г. в Соединенных Штатах, а в сентябре 2003 г. лидеры Салафистской
группы проповеди и джихада во всеуслышание заявили, что они решительно и полностью
поддерживают джихад Бен Ладена против еретической Америки.
Руководство «Аль-Каиды» явно видит в Салафистской группе проповеди и джихада, у
которой, по сообщениям, есть сторонники в Алжире, Германии, Ираке, Испании, Италии,
Франции, Швейцарии и Чеченской Республике Российской Федерации. Она также связана
с экстремистскими группами в Марокко, Ливийской Арабской Джамахирии, Тунисе и Мав-
ритании, своего верного союзника и сейчас хочет еще шире задействовать эти связи18.
Другая тенденция (кроме консолидации опыта противодействия терроризму) наиболее
ярко проявилась в разработке экспертами Совета Безопасности и принятии Генеральной
Ассамблеей 8 сентября 2006 г. Глобальной контртеррористической стратегии ООН19, а также
в завершении составления специалистами антитеррористического Комитета Совета Безопас-
ности ООН «Справочника по передовой практике».
Справочник консолидирует в едином документе передовую внутригосударственную
практику, кодексы и стандарты международных организаций, которые имеют отношение к
борьбе с терроризмом. Другое важное достоинство — «гибкость», поскольку он не носит
юридически обязательного характера. Создатели Справочника сочли целесообразным огра-
ничиться предложением использовать любую передовую практику, кодексы и стандарты,
указанные в нем20, с учетом специфики и степени террористической угрозы в конкретном
государстве.
К счастью, первая опасная общемировая тенденция уже не свойственна России. По
данным Секретаря Совета Безопасности РФ И.С. Иванова, приведенным 8 июня 2007 г. в от-
ветах на вопросы участников Интернет-конференции, посвященной 15-летию образования
Совета Безопасности РФ, в 2006 г. динамика террористической активности характеризуется
понижением ее уровня по сравнению с предыдущими годами.
Количество террористических актов в нашей стране сократилось с 257 в 2005 г. до 152
в 2006 г. (из них в Чеченской Республике — с 111 до 74, в Республике Дагестан — с 77 до
17).
В 2006 г. был проведен ряд успешных спецопераций, в результате которых нарушена
система управления бандформированиями, а их руководящему звену нанесен ощутимый
урон. Пресечена деятельность более 200 бандитов, включая 35 бандглаварей (Басаев,
Сайдулаев — преемник Масхадова и др.) и эмиссаров международных террористических
организаций (Абу-Хавс — главный финансист террористов, Абу-Джарах, Бурахля и др.).
Предотвращено более 300 террористических актов, которые планировалось осуществить
на территории Дагестана, Чечни, Ингушетии, Ставропольского края, в т.ч. вооруженное на-
падение на органы власти и управления в г. Черкесске, аналогичное по своим масштабам
нападению на г. Нальчик в октябре 2005 г.21
Что касается передового опыта в сфере противодействия и подавления терроризма,
обобщенного в структурах ООН, то это важный резерв дальнейшего совершенствования
отечественного законодательства.