МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ В РОССИИ: ЭВОЛЮЦИЯ И ЗНАЧЕНИЕ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 

М.Н. Никитенко,

аспирант (Северо-Западная академия

государственной службы, г. Санкт-Петербург)

На протяжении многих столетий институт референдума представляет собой наивысшую

форму выражения власти народа. В начале ХХ столетия К. Тахтарев справедливо отметил,

что «референдум дает народу средство непосредственно осуществлять свою общественную

волю, свои желания, и в правовом отношении делает народ самоуправляющимся,

самодержавным»1. Кроме того, известные сторонники народовластия Ж.-Ж. Руссо, Т. Джеф-

ферсон признавали, что прямое народное правление непригодно в масштабах крупных

государств, тем самым указывая на значимость народовластия в пределах небольших тер-

риторий. Подтверждая эту мысль, Ф. Ожье отмечает, что «сообществу, состоящему из не-

скольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия

гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей или империи, где

их сотни миллионов»2. Следовательно, организация референдума в рамках небольших по

территории и численности населения муниципальных образований предоставляется наи-

более эффективной.

В Российской Федерации важнейшие конституционные формы осуществления местного

самоуправления базируются на первостепенной власти народа. Так, Конституция РФ в п.

2 ст. 3 указывает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через

органы государственной власти и органы местного самоуправления»3. Далее, раскрывая

основные институты местного самоуправления, Конституция РФ п. 2 ст. 130 устанавливает,

что оно «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого

волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Кроме того,

правовое регулирование организации местных референдумов представлено Федеральны-

ми законами: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»4, от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации»5, региональными законами, уставами муниципальных образований.

Обозначим, что понятие «референдум» происходит от лат. referendum, (re-fero (referre) —

сообщать, докладывать, решать, принимать решение6) — то, что должно быть сообщено7 и

обозначает «осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение)

гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми

или иными действиями парламента, главы государства или правительства»8. Соответственно

местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным

вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством

голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального

образования и обладающих правом на участие в местном референдуме9. Подчеркнем, что

ст. 32 Конституции РФ признает за каждым гражданином Российской Федерации право

участвовать в референдуме.

Следует заметить, что институт местного референдума впервые закреплен Конституцией

РСФСР путем внесения в нее ряда изменений и дополнений в 1991 г. Так, в ст. 138 значи-

лось, что «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных

пунктах осуществляется через соответствующие местные Советы народных депутатов как

главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного

самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные

формы непосредственной демократии» 10.

Между тем нельзя не отметить, что институт, подобный референдуму, в России известен с

давних времен. Так, Н.М. Карамзин указывал, что «самый народ Славянский хотя и покорился

Князьям, но сохранил некоторые обыкновения вольности, и в важных делах, или в опасностях

государственных, сходился на общий совет — вече. Сии народные собрания, — подчеркивает

он, — были древним обыкновением в городах Российских, доказывали участие граждан в

правлении и могли давать им смелость, неизвестную в Державах строгого, неограниченного

Единовластия11». По сведениям Н.И. Костомарова, на Руси более 80 городов имели схожую

систему самоуправления12.

Однако наиболее яркими примерами вечевого устройства являются Новгород и Псков. Толь-

ко, как справедливо заметил С.Ф. Платонов, самостоятельный «Псков был централизованнее и

демократичнее». И вече в Пскове было более благоустроено и «мирно»13. Так, Б.Б. Кафенгауз

насчитал более 60 упоминаний о вечевых собраниях в Пскове и связанных с ними событиях.

«Конечно, — отмечает он, — в действительности вече собиралось чаще, но прямые упоминания

о нем позволяют с некоторой точностью судить о деятельности веча и его компетенции»14.

В круг дел, решавшихся на псковском вече, включались следующие вопросы: приглашение

князя, который присягал на вече в верности псковским законам, официально заявлял о своем

отъезде; решались вопросы войны и мира, вече выбирало воевод; отправляло послов в Москву,

за границу; докладывалось о результатах переговоров, вече законодательствовало, судило по

важнейшим делам, распоряжалось финансами Пскова; утверждало расходы по строительству

крепостей, «дары» князю, поминки послам; решало вопросы о земельных пожалованиях;

рассматривало вопросы церковного управления15. Очевидно, что вече обладало всей полно-

той власти — исполнительной, законодательной и судебной. Между тем вече было присуще

прямое волеизъявление народа, а такие признаки, как решение вопросов голосованием, при-

нятие решения большинством, представительство интересов большинства, императивность

решения16, позволяют говорить о схожести вече с референдумом.

Необходимо заметить, что в первые годы советской власти также широко применя-

лись местные референдумы. В большинстве случаев они использовались для решения

национально-территориальных вопросов, что объяснялось национально-территориальным

размежеванием, которое «должно было осуществляться в духе уважения суверенных прав

советских наций путем свободного волеизъявления местного населения17». Таким образом,

местные референдумы в 1919–1923 гг. были проведены по вопросам о вхождении шести во-

лостей Златоустовского уезда и четырех волостей Уфимского уезда в состав Башкирской АССР,

Белебеевского и Бирского уездов в состав Татарской АССР; Пустозерской, Усть-Цымлянской

волостей и Тиманской тундры в состав автономной области Коми; вновь образованной авто-

номной области Нагорный Карабах в состав или Армении, или Азербайджана и др.18 Форма

местного референдума оказалась востребованной и для решения вопросов управления

территорией, а также самообложения местного населения.

Затем местные референдумы получили широкое распространение только в конце 80 –

начале 90-х гг. прошлого века по различным вопросам местного значения. В 1995–1996 гг.

они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований19, а в

1996–1998 гг. их активное проведение связано со становлением местного самоуправле-

ния20. Таким образом, в период с 1995 по 1998 г. местные референдумы были назначены в

37 субъектах РФ, что составляет 877 назначенных референдумов21. В 2000–2001 гг. было

назначено 42 местных референдума22. Отметим, что в ходе реализации Федерального закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в 2004–2005 гг. местные референдумы проводились на территории 22 субъектов РФ, где

было назначено 407 местных референдумов, из которых 383 были посвящены вопросам

определения структуры выборных органов местного самоуправления вновь образованных

муниципальных образований, 15 — вопросам изменения границ и статуса муниципальных

образований, а остальные — другим вопросам23. Все это свидетельствует о том, что хотя

практика проведения местных референдумов и имеет место в современной России, пока

все же данный институт не является в полной мере востребованным. В большинстве муни-

ципальных образований местный референдум не проводился ни разу.

Отметим, что в российском законодательстве местный референдум рассматривается

как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. В этой связи

представляется, что закрепление в законодательстве ряда обязательных вопросов для рас-

смотрения их на референдуме участит и утвердит использование данного института, будет

способствовать эффективному решению вопросов местной жизни.

Обратим внимание, что сегодня институт местного референдума закреплен в конституциях

Албании, Беларуси, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Польши, Португалии, Словакии, Словении,

Туркменистана, Украины, Швейцарии и других стран. Довольно широко местные референ-

думы распространены в США.

В практике осуществления местного самоуправления рассматриваемый институт вы-

полняет следующие функции: во-первых, на местный референдум могут быть вынесены

проекты нормативных актов, подготовленные в органах местного самоуправления, в целях

придания им особого веса в правовой системе муниципального образования. Во-вторых,

органы местного самоуправления могут прибегнуть к проведению референдума в тех случаях,

когда необходимо найти консенсус, при этом ответственность возложена на само население.

В-третьих, население использует местный референдум по собственной воле, без санкции

органов местного самоуправления или иных представителей власти24.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что референдум в России — явле-

ние не новое, имеющее давние корни. В настоящее время местный референдум входит в си-

стему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть. Более того, Конституция

РФ ставит местный референдум на первое место среди других форм осуществления местного

самоуправления, тем самым повышая его роль и значимость. Кроме того, прямое участие на-

селения в решении вопросов местного значения способствует активизации работы органов

местного самоуправления, является мощным фактором роста общественно-политической

активности граждан, уровня их компетентности и политической культуры, важным фактором

развития самоуправления народа, формирования гражданского общества.