АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 

Ю.М. Алпатов,

кандидат юридических наук (г. Москва)

Специфика правового статуса, т.е. совокупности прав и обязанностей гг. Москвы и Санкт-

Петербурга, заключается прежде всего в их сложной правовой природе. Будучи городски-

ми поселениями, они одновременно являются городами федерального значения — полно-

правными субъектами РФ. Это имеет существенное значение при решении вопросов об

организации местного самоуправления на их территории. По общему правилу городские

поселения либо являются муниципальными образованиями, либо входят в состав муници-

пальных образований. Города федерального значения, напротив, разделены на несколько

муниципальных образований, на территории каждого из которых осуществляется местное

самоуправление.

Актуальными вопросами при рассмотрении правового статуса городов федерального

значения, таким образом, являются их правовое положение в соответствии с действующим

федеральным и собственным (региональным) законодательством, внутреннее террито-

риальное устройство, структура органов государственной власти и их взаимодействие с

федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В отношении г. Москвы также очень важна специфика, определяемая статусом столицы

Российской Федерации.

Основа современного федеративного устройства России была заложена еще в совет-

ский период. К моменту распада СССР включал в себя 15 республик, которые имели свои

органы государственной власти. Нынешнее деление Российской Федерации на субъекты

впервые было закреплено федеративными договорами от 31 марта 1992 г. «О разграни-

чении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов

в составе Российской Федерации»1, «О разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органа-

ми власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»2

и «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами

государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик

в составе Российской Федерации»3. С 1 июля 2007 г. Российская Федерация включает в

себя 85 субъектов. В ближайшем будущем это количество сократится до 84, что отражает

общую тенденцию к сокращению количества и укрупнению субъектов РФ. В связи с этим

можно предположить возможность дальнейшего сокращения количества субъектов РФ за

счет интеграции городов федерального значения в Московскую и Ленинградскую области

соответственно. Однако, учитывая сложившуюся традицию по приданию отдельным городам

России особого статуса, эта возможность вряд ли будет реализована.

Законодательного определения понятия «город федерального значения» не существует.

Отсутствует оно и в действующем законодательстве. Федеральный закон от 28 августа 1995 г.

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

рации» оперирует понятиями «город» и «городское поселение», включая их в более общее

понятие «муниципальное образование» («муниципальное образование — городское, сельское

поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений, иная на-

селенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых

осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный

бюджет и выборные органы местного самоуправления»)4. Федеральный закон от 6 октября

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» дает понятие «городское поселение», определяя его фактически через само себя:

«Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется

непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления»5.

Подобные определения использовать в целях настоящего исследования невозможно,

поскольку город федерального значения не является муниципальным образованием и,

соответственно, территорией, на которой осуществляется местное самоуправление в том

значении, в котором это рассматривается в указанных федеральных законах. Следовательно,

необходимо придерживаться позиции, которую наглядно отражает Земельный кодекс РФ,

рассматривая понятие и правовой статус земель поселений: «Правила землепользования

и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются

и изменяются законами этих субъектов Российской Федерации»6. Здесь следует обратить

внимание на то, что из ряда поселений выделяются гг. Москва и Санкт-Петербург как от-

дельные виды субъектов РФ — города федерального значения. Необходимо отметить также

стремление органов государственной власти городов федерального значения Москвы и

Санкт-Петербурга в большинстве случаев в своих правовых актах избегать упоминания

термина «город». Преимущественно в документах при указании названий должностей или

органов государственной власти, а также при указании принадлежности пишется просто

«Москва» или «Санкт-Петербург», а не «город Москва» или «город Санкт-Петербург». Это

можно расценивать как стремление провести разграничение между городами как простыми

городскими поселениями и городами федерального значения как субъектами РФ и подчер-

кнуть принадлежность Москвы и Санкт-Петербурга ко второй категории. Как представляется,

более корректным будет употребление наименований Москвы и Санкт-Петербурга с указа-

нием титула «город» или «город федерального значения» по аналогии с другими субъектами

РФ (республика, область, край, автономный округ, автономная область).

Исходя из приведенного описания, предлагается следующее определение города феде-

рального значения: город федерального значения — это субъект Российской Федерации,

расположенный в пределах одного городского поселения, имеющий собственные органы го-

сударственной власти, включающий несколько муниципальных образований, на территории

которых осуществляется местное самоуправление. Такое определение для разграничения

обычных городских поселений и городских поселений с особым правовым статусом необхо-

димо включить в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основании ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации выделены

следующие виды субъектов: республика; край; область; город федерального значения;

автономная область; автономный округ.

Согласно действующему законодательству все субъекты РФ равноправны. Этот вопрос

неоднократно поднимался в юридической литературе7. Равноправие субъектов Федера-

ции — необходимое требование для демократического государства. Однако в подавляю-

щем большинстве федераций субъекты носят одинаковые названия: штаты, земли и т.д. В

Российской Федерации субъекты носят различные наименования, что вызывает опреде-

ленные сомнения в фактическом равноправии, например, республики и области в составе

Российской Федерации при столь существенном их различии хотя бы по территории и

численности населения. В этой связи некоторые авторы отмечают, что под равноправием

субъектов Российской Федерации, скорее всего, понимаются их равные права в отношениях

с федеральными органами государственной власти, тогда как в сравнении между собой они

могут иметь определенные различия в силу своих особенностей8.

Обоснованность выделения городов федерального значения как равноправных субъек-

тов в составе Российской Федерации с точки зрения принципов федеративного устройства

сомнительна. Москва и Санкт-Петербург гораздо логичнее и гармоничнее выглядели бы как

столицы Московской и Ленинградской областей соответственно. Отсутствие статуса субъекта

РФ вряд ли помешало бы Москве осуществлять функции столицы Российской Федерации, а

Санкт-Петербургу — быть культурным центром России и носить гордое название «Северная

столица» или «Северная Венеция».

В Союзе ССР существовало понятие «город союзного подчинения». «Таких городов, за

исключением всех столиц союзных республик, которым данный статус присваивался автома-

тически, в СССР было три: Москва, Ленинград и Севастополь. На практике такой статус озна-

чал прямое подчинение власти города не органам власти союзной республики, а союзным

органам власти, особый порядок финансирования города (из союзного бюджета). Понятие

«город федерального значения» ничего подобного в настоящий момент не содержит»9.

Скорее всего, статус городов федерального значения — равноправных субъектов Россий-

ской Федерации — был предоставлен Москве и Санкт-Петербургу в связи с исторически

сложившимся особым к ним отношением как крупнейшим политическим центрам, а также

городам больших возможностей и надежд. При этом, если наделение Москвы как столицы

статусом города федерального значения можно обосновать особым значением этой тер-

ритории для государства в целом и необходимостью придания ей особого положения, то

в отношении Санкт-Петербурга такое решение может быть оправдано, наверное, только

планами по переносу в этот город части федеральных органов государственной власти. В

целесообразности такого переноса можно усомниться хотя бы из-за противоречия данного

решения действующему определению понятия «столица». Кроме того, это создает излишние

организационные издержки, обусловленные территориальной удаленностью.

Статус города федерального значения согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ определяется

Конституцией РФ и уставом города федерального значения.

Статус г. Москвы как города федерального значения — субъекта РФ, таким образом, ре-

гулируется Конституцией РФ и Уставом г. Москвы10. При этом следует принять во внимание

особый статус г. Москвы как столицы Российской Федерации, которой в соответствии с ч. 2

ст. 70 Конституции РФ устанавливается федеральным законом. В настоящее время это Закон

РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации».

Поскольку закон РФ имеет большую юридическую силу, чем закон субъекта РФ, будет пра-

вильнее сначала рассмотреть особенности статуса г. Москвы, которые определяются Законом

РФ «О статусе столицы Российской Федерации». Если быть точным, следует отметить, что ч. 2

ст. 70 Конституции РФ требует, чтобы статус столицы устанавливался федеральным законом.

В настоящее время статус устанавливается Законом РФ, что формально не соответствует

требованиям Конституции РФ. В качестве основных недостатков данного Закона следует

отметить его чрезмерную лаконичность и использование наименований государственных

органов, которые более не существуют либо наименования которых были изменены. Кроме

того, само определение столицы нельзя назвать исчерпывающим.

В настоящее время, как уже отмечалось, под столицей Российской Федерации юридически пони-

мается «место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации,

представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств

иностранных государств в Российской Федерации»11. Очевидно, что столица государства — это

нечто большее, чем просто место нахождения государственных органов, представительств субъ-

ектов РФ и дипломатических представительств иностранных государств. Исходя из действующего

определения, столицей может быть любое место, в котором расположены перечисленные органы

государственной власти и представительства. Здесь следует обратить внимание на тенденцию к

перемещению части федеральных органов за пределы г. Москвы (например, перемещение Консти-

туционного Суда РФ в г. Санкт-Петербург). В таком случае формально столицей могут быть также

любые другие города, в которые будут перенесены федеральные органы государственной власти,

и тогда существующее понятие «столица» потеряет смысл.

Исходя из характеристик и функций столицы, более точным представляется следующее

определение, которое должно быть законодательно закреплено: столица Российской Фе-

дерации — это городское поселение, являющееся местом нахождения главы Российской

Федерации, федерального законодательного (представительного) органа Российской Феде-

рации и высшего исполнительного органа Российской Федерации, а также дипломатических

представительств зарубежных государств.

Законы Российской Федерации продолжают свое действие в части, не противоречащей

действующим федеральным законам. Фактически законы Российской Федерации равны по

статусу федеральным законам, поскольку приняты общегосударственным законодательным

(представительным) органом. При этом следует принять во внимание, что после принятия

Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. появилось разделение на федеральные конституционные

законы, федеральные законы. Отнести законы Российской Федерации к одному из вышеука-

занных видов федеральных законов невозможно. В связи с этим, учитывая требования ч. 2

ст. 70 Конституции РФ, предпочтительно при внесении изменений в правовое регулирование

статуса столицы Российской Федерации, в частности, при изменении формулировки понятия

«столица», принять федеральный закон об изложении Закона РФ в новой редакции либо при-

нять новый федеральный закон, заменив им действующий в настоящее время Закон РФ.

В Законе РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»

определено, что под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положе-

ние г. Москвы, обусловленное установленными указанным выше Законом РФ особенностями

прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации

и органов государственной власти г. Москвы в связи с осуществлением г. Москвой функций

столицы Российской Федерации12.

Статус столицы накладывает на органы государственной власти г. Москвы ряд специ-

альных прав и обязанностей. Так, согласно ст. 4 указанного Закона и ст. 70 Устава г. Москвы

органы государственной власти г. Москвы:

предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государствен-

ной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской

Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Санкт-Петербурга,

а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Фе-

дерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд,

жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и междуна-

родных мероприятий;

участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития г.

Москвы — столицы Российской Федерации;

участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог

общего пользования и иных транспортных систем на территории г. Москвы;

согласовывают проект генерального плана развития г. Москвы с федеральными органами

государственной власти Российской Федерации;

вносят в федеральные органы в установленном порядке предложения о возмещении по-

терь и затрат бюджета г. Москвы за счет субвенций федерального бюджета в соответствии

с федеральными законами13.

Органы государственной власти г. Москвы пользуются необходимой поддержкой со

стороны федеральных властей. В частности, отдельные «затраты города, связанные с осу-

ществлением функций столицы, компенсируются за счет субвенций из бюджета РФ, а также

за счет платежей за предоставляемые услуги федеральным органам, представительствам

субъектов РФ в Москве и иностранным дипломатическим представительствам»14.

Содействие органам государственной власти г. Москвы в соответствии со ст. 5 Закона РФ от

15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» обязаны оказывать и

органы государственной власти Московской области. Это указывает на наличие естественных

связей между г. Москвой и Московской областью, имеющее место несмотря на границу между

субъектами РФ и на особый статус г. Москвы. Для Ленинградской области в отношении г.

Санкт-Петербурга, который тоже является городом федерального значения, но не имеет статуса

столицы, действующим законодательством таких обязанностей не установлено.

Органы государственной власти Московской области участвуют:

в разработке и реализации целевых федеральных программ развития г. Москвы — столи-

цы Российской Федерации, действие которых распространяется на территорию Московской

области;

в строительстве, реконструкции и содержании на территории области объектов, необходи-

мых для осуществления г. Москвой функций столицы Российской Федерации в соответствии

с договорами, заключаемыми с органами государственной власти г. Москвы;

в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего

пользования и иных транспортных систем на территории Московской области, связанных

с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации;

в развитии объектов коммунального назначения, обслуживающих общие потребности г.

Москвы и Московской области;

в проведении совместных природоохранных мероприятий в г. Москве и Московской

области15.

Кроме того, ст. 12 указанного выше Закона РФ, устанавливается, что Устав г. Москвы при-

нимается представительным (законодательным) органом г. Москвы, но при этом должен в

последующем быть согласован с Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ. Это, с одной

стороны, подчеркивает важность правового регулирования статуса г. Москвы для федераль-

ных властей и ограничивает свободу и волю органов государственной власти г. Москвы как

субъекта РФ — с другой.

Устав г. Москвы принят в качестве Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. Пунктом 4 ст. 1

Устава г. Москвы определено, что г. Москва имеет территорию, население, органы госу-

дарственной власти и законодательство16, т.е. практически все признаки государства за

исключением суверенитета.

Город Санкт-Петербург, не имея статуса столицы, более свободен в регулировании своего

правового статуса. От него не требуется согласования своего основного закона с федеральны-

ми органами государственной власти, как в случае с г. Москвой. Основным после Конституции

РФ нормативным правовым актом, регулирующим правовой статус г. Санкт-Петербурга, явля-

ется Устав г. Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга

14 января 1998 г. В ст. 5 Устав г. Санкт-Петербурга определен как правовой акт, имеющий

высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам г. Санкт-Петербурга,

правовым актам органов государственной власти г. Санкт-Петербурга и органов местного

самоуправления, образованных на территории г. Санкт-Петербурга, имеющий приоритет в

случаях противоречия указанных актов Уставу г. Санкт-Петербурга, а также прямое действие

и применение на всей территории г. Санкт-Петербурга17.

Статьей 1 указанного Устава г. Санкт-Петербург определяется как город федерального

значения — субъект РФ, обладающий равными правами с любым из субъектов РФ.

Как в г. Москве (ст. 4 Устава г. Москвы), так и в г. Санкт-Петербурге (ст. 4 Устава г.

Санкт-Петербурга) источником власти декларируются жители этих городов федерального

значения, высшим и непосредственным выражением власти которых являются референдум

и свободные выборы.

Поскольку содержанием правового статуса городов федерального значения Москвы и

Санкт-Петербурга является совокупность прав и обязанностей, которые реализуют органы

государственной власти этих субъектов РФ, необходимо дать общее представление о системе

этих органов государственной власти.

Уставами г. Москвы и г. Санкт-Петербурга устанавливается следующая система органов

государственной власти в этих городах18:

1. Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государствен-

ной власти в г. Москве является Московская городская Дума, в г. Санкт-Петербурге — За-

конодательное Собрание г. Санкт-Петербурга.

2. Государственные органы исполнительной власти: высшие исполнительные органы

государственной власти г. Москвы и г. Санкт-Петербурга — Правительство г. Москвы и Пра-

вительство г. Санкт-Петербурга, которые возглавляют высшие должностные лица городов —

Мэр Москвы и Губернатор Санкт-Петербурга; иные исполнительные органы государственной

власти указанных городов.

3. Органами судебной власти г. Москвы и г. Санкт-Петербурга являются Уставный суд и

мировые судьи.

В целом правовой статус городов федерального значения как субъектов РФ можно вы-

разить через формулировку ст. 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской

Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос-

сийской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации

обладают всей полнотой государственной власти». Иными словами, города федерального

значения как субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование общественных отношений на своей территории в пределах, определенных

предметами ведения Российской Федерации и предметами совместного ведения Российской

Федерации и субъектов РФ. При этом следует отметить, что распределение предметов ведения

между Российской Федерацией и субъектами РФ закреплено в Федеративном договоре от 31

марта 1993 г. и Конституцией РФ. Предметы совместного ведения Российской Федерации и

городов федерального значения, а также предметы ведения городов федерального значения

как субъектов РФ определены также в Уставе г. Москвы и Уставе г. Санкт-Петербурга.

Территориальное устройство городов федерального значения — одна из основных осо-

бенностей этих субъектов. Пунктом 2 ст. 2 Устава г. Москвы определяется, что территория г.

Москвы является неотъемлемой частью территории Российской Федерации. Пунктом 1

ст. 2 Устава г. Санкт-Петербурга территория г. Санкт-Петербурга также определяется как

неотъемлемая часть территории Российской Федерации. Это прежде всего требование

Конституции РФ, которой установлено, что территория Российской Федерации включает в

себя территории ее субъектов19.

При этом, говоря о границах субъектов РФ, следует принимать во внимание, что они

определяют в основном лишь территорию, на которой действуют законы данного субъекта

РФ. Частью 1 ст. 75 Конституции РФ запрещено установление на территории Российской

Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для сво-

бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Здесь следует отметить, что

в отношении г. Москвы неоднократно обсуждались возможности ограничения доступа на

ее территорию. Подобная идея не является для нее чем-то новым. Это следствие большой

привлекательности г. Москвы как крупнейшего политического и экономического центра при

очевидной ограниченности ее ресурсов, в т.ч. территории, транспорта и т.д.

Как любые крупные города, города федерального значения делятся на районы. Однако

специфика городов федерального значения в данном случае заключается в том, что районы

этих городов представляют собой муниципальные образования. В обычных субъектах РФ

муниципальными образованиями являются городские и сельские поселения и их объеди-

нения. Города федерального значения сами по себе являются городскими поселениями и

в соответствии с требованиями Конституции РФ на их территории должно осуществляться

местное самоуправление. Выход был найден через присвоение статуса муниципальных

образований районам этих городов.

Вопросы территориального деления г. Москвы регулируются Законом РФ от 15 апреля

1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» и Уставом г. Москвы20. Статьей

13 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» установлено, что территория г.

Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов),

других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории

административного управления. Особо следует отметить возможность включения в терри-

торию г. Москвы т.н. другие административно-территориальные единицы. Ярким примером

в данном случае является присоединение к территории г. Москвы г. Зеленограда, который в

настоящее время имеет правовой статус района г. Москвы. Значительное расширение тер-

ритории г. Москвы за последние десять лет свидетельствует лишь о том, что разделение г.

Москвы и Московской области на разные субъекты РФ во многом безосновательно. Кроме

того, возникает проблема ограничения процесса расширения территории г. Москвы. Мно-

гие сопредельные поселения Московской области стремятся стать частью г. Москвы, чтобы

иметь возможность пользоваться привилегиями столицы и улучшить свое благосостояние.

Однако этот процесс не может продолжаться бесконечно, иначе само разделение г. Москвы

и Московской области потеряет смысл.