УПРАВЛЕНИЕ
С.Н. Братановский,
доктор юридических наук, профессор
(Поволжская академия государственной службы
им. П.А. Столыпина)
М.Г. Вулах,
кандидат юридических наук, доцент,
зам. руководителя аппарата Саратовской областной Думы
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ:
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Физическая культура, спорт и туризм — достаточно сложная, многообразная и динамич-
ная сфера общественных отношений. В действующем законодательстве и в научной лите-
ратуре применительно к ней используется различная терминология. Наиболее общее и
широкое понятие — физическая культура как часть культуры общества, одна из сфер со-
циальной деятельности, направленная на сохранение, восстановление и укрепление здо-
ровья, развитие физических способностей человека1.
Физическая культура — это действенный социальный фактор продвижения человека по
пути физического совершенствования, которое обеспечивается как самим индивидом, так
и сложным социально-государственным комплексом, государственными и общественными
интересами.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Россий-
ской Федерации»2 физическая культура и спорт — это составная часть культуры, область
социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных
ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека,
укрепления его здоровья и совершенствования двигательной активности.
В этом определении отражено самое широкое представление, объединяющее в себе все
виды и формы проявления физической культуры, из чего следует, что она базируется как
на материальных, так и на духовных основах.
В системе основных понятий особое место занимает спорт. В соответствии со ст. 2
указанного Закона спорт — это составная часть физической культуры, исторически сло-
жившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям. В такой трактовке термин «спорт» входит в содержание понятия
«физическая культура».
От физической культуры спорт отличается тем, что в нем имеется обязательный соревно-
вательный компонент. И физкультурник, и спортсмен могут использовать в своих занятиях и
тренировках одни и те же физические упражнения (например, бег), но при этом спортсмен
всегда сравнивает свои достижения в физическом совершенствовании с успехами других
спортсменов в очных соревнованиях. Занятия же физкультурника направлены лишь на
личное совершенствование безотносительно к достижениям в этой области других зани-
мающихся.
Статья 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
дифференцирует современный спорт на две большие группы:
а) любительский спорт — массовый спорт, или широкое спортивное движение, в котором
соревнование и высокий спортивный результат занимают значительное место, но в большей
степени он рассматривается как средство физкультурного воспитания;
б) профессиональный спорт, где на первом плане стоят победы и рекорды спортсменов
в соревнованиях регионального, государственного и международного значения.
Именно многогранность современного спорта заставила ввести эти дополнительные
понятия, раскрывающие суть его отдельных направлений, их принципиальное отличие.
Каждый из этих типов определяется особенностями целевых установок и критериев оценки
эффективности ведущими функциями, структурой контингента занимающихся им, специфи-
кой материального обеспечения3.
Туризм — разновидность спортивной деятельности, связанная с реализацией
физкультурно-оздоровительных потребностей посредством походов и путешествий.
Физкультурное движение — форма массового социального, самодеятельного и орга-
низованного движения, направленного на объединение деятельности граждан России с
целью освоения ценностей физической культуры, физического воспитания, спорта, туризма,
всестороннего гармоничного развития и совершенствования.
Физическое воспитание в широком смысле — это вид воспитания, содержанием кото-
рого являются обучение движениям и воспитание (управление развитием) физических
качеств человека — процесс формирования гармонично развитой личности, здорового
образа жизни, физического совершенства, социально активного и высоконравственного
гражданина России.
Таким образом, общая характеристика данных социальных явлений свидетельствует об
их глубокой взаимосвязи, внутренней обусловленности и зависимости от всего комплекса
социальных отношений.
Исследуя тенденцию развития и трансформации организационно-правовых форм физиче-
ской культуры, спорта, туризма, отметим, что их функциональное выражение в современных
условиях рыночных отношений значительно изменилось.
Во-первых, это связано с внедрением спортивной деятельности в новую экономическую
систему общества. В частности, увеличение материальной базы спорта в современных
условиях требует не только роста экономических затрат, но может давать и прямые доходы
от эффективного использования спортивных сооружений, демонстрации спортивных со-
ревнований, успешного выступления российских спортсменов на международной арене,
проведения лотерей, развития института спонсорства и т.п.
Во-вторых, элементы физической культуры выступают как средство реализации специ-
альных интересов населения, т.е. как услуги.
В-третьих, спорт является видом общественно полезной деятельности, возможным сред-
ством развития творческого потенциала личности.
В-четвертых, нет практически ни одной сферы общественной деятельности, на которую
физическая культура не оказывала бы благотворного воздействия.
Физическая культура и спорт представляют собой широкую сферу общественных отноше-
ний, урегулированных различными отраслями права. Настоящее утверждение справедливо
для правовых систем разных стран, которые, безусловно, имеют свои особенности4.
Административное право России регулирует «отношения в сфере исполнительной власти,
отношения в сфере государственного контроля, не состоящего в аппарате управления, а
являющегося самостоятельным звеном, и деятельность внутриорганизационную»5, а нормы
муниципального права Российской Федерации направлены на урегулирование «обще-
ственных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления и
решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и
другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе
реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления»6.
Рассматривая физическую культуру и спорт как объект правового регулирования ад-
министративным и муниципальным правом, необходимо изучить их специфику, которая
выражается в определенной нормативными актами компетенции органов государственной
власти и местного самоуправления в области развития физической культуры и спорта.
В ч. 2 ст. 41 конституции РФ говорится о том, что в Российской Федерации «поощряется
деятельность, способствующая … развитию физической культуры и спорта». Настоящая
норма декларативна, однако, уже ее наличие в Основном Законе имеет важное значение,
т.к. «тем самым закладываются правовые основы соответствующей деятельности органов
государственной власти и создания материальных гарантий»7. Очевидно, что полноценное
развитие физической культуры и спорта невозможно без соответствующего регулирования
как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.
Базовым законодательным актом является Федеральный закон «О физической культуре и
спорте в Российской Федерации» 1999 г., пришедший на смену «Основам законодательства
Российской Федерации о физической культуре и спорте» 1993 г. Настоящий нормативный
акт закрепляет принципы государственной политики в области физической культуры и
спорта в Российской Федерации и содержит положения, определяющие компетенцию ор-
ганов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области физической
культуры и спорта, а также указания на компетенцию органов местного самоуправления в
рассматриваемой области общественных отношений и формы взаимодействия вышеназ-
ванных структур.
Таким образом, действующее российское законодательство, регулирующее соответствую-
щую группу общественных отношений, прямо причисляет физическую культуру и спорт к
объектам правового регулирования административным правом России и государственного
регулирования в целом.
В настоящее время ученые выделяют следующие виды управляемых систем: механиче-
ские, биологические, социальные8.
В механических системах управление осуществляется совокупностями машин и тех-
нологическими процессами. Объект управления в биологических системах — процессы,
происходящие в живых организмах.
Социальные системы управления относятся к наиболее сложным. В основе их функцио-
нирования лежит управление общностями людей. Со структурно-функциональной точки
зрения общество — это сложная динамическая система с иерархией подсистем различной
сложности и организации.
Система управления физической культурой и спортом в России, в свою очередь, является
одной из подсистем управления обществом, имеющей определенную внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Она
характеризуется следующими признаками:
представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;
является подсистемой более сложной системы управления единым народнохозяйствен-
ным комплексом, способствует выполнению функции установления необходимой связи
потребителей физкультурно-оздоровительных услуг с их производителями (учреждениями
физической культуры и спорта);
находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна
по отношению к ней, так что они влияют друг на друга (разграничение системы управления
физической культурой и спортом и окружающей ее средой — важный методологический
прием, позволяющий определить место и целевую функцию данной системы в более общей
и широкой системе);
имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей
средой) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и
их связей и состоящую из ряда уровней управления — относительно обособленных струк-
турных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
обладает определенными устойчивыми свойствами;
способна изменяться сообразно изменившейся действительности,
т.е. способна к развитию и самосовершенствованию.
Система управления физической культурой и спортом включает цели, субъект, объект и
их связи, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную
структуру.
Исследуемой нами системе, как и любой другой самоуправляемой динамической
структуре, присуще наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта)
и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного и
муниципального управления физической культурой и спортом, руководство общественных
спортивных объединений. Объекты системы управления физической культуры и спорта —
организационно оформленные коллективы людей: учреждения физической культуры и
спорта, предприятия, входящие в эту систему.
Управление физической культурой и спортом, как и всей социально-культурной сферой
в России, носит целенаправленный характер. Определение целей — первооснова, которой
подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формиро-
вания их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствия достигнутого
поставленным целям).
Будучи сложной по своей структуре, система управления физической культурой и спортом
имеет не одну, а много связанных между собой целей, взаимно дополняющих друг друга
и имеющих в то же время различную направленность. Однако по своей социальной при-
роде они не противоречивы, т.к. отражают различные стороны главной цели управления
физической культурой и спортом, которую на основе анализа содержания правовых актов,
изданных федеральными органами государственной власти, уставов, положений, принятых
общественными спортивными объединениями, литературы по вопросам физкультурного
движения мы можем сформулировать как эффективное использование возможностей фи-
зической культуры и спорта во всестороннем физическом и духовном развитии человека,
укрепление здоровья и профилактика заболеваний, рациональное проведение досуга, адап-
тация к условиям современной жизни, формирование потребности в регулярном занятии
физической культурой и спортом, осуществление для этого необходимых условий.
Кроме главной цели, в системе физического воспитания России формируются и специфи-
ческие цели, обусловленные их природой, юридической сущностью. Это цели второго порядка
(подцели): информационные, охранительные, социально-нравственные и т.д.
Они могут быть классифицированы следующим образом:
по содержанию: 1) физкультурно-оздоровительные; 2) спортивные; 3) производственно-
трудовые; 4) патриотические (достойное представительство на международной спортивной
арене, успешное выполнение воинского долга); 5) нравственные; 6) развлекательные;
7) эстетические; 8) познавательные;
по значимости: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные.9
Для достижения указанных целей перед системой управления физической культуры и
спорта стоят следующие задачи:
обеспечение и защита прав граждан на равный доступ к занятиям физической культурой
и спортом;
создание правовых гарантий и необходимых условий для развития физической культуры
и спорта, физического воспитания населения, подготовки спортивного резерва сборных
команд России по различным видам спорта для их успешного выступления на междуна-
родных соревнованиях;
определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических, юриди-
ческих лиц в области физической культуры и спорта, а также правового регулирования их
отношений в данной области;
разграничение полномочий в области физической культуры и спорта между федераль-
ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Указанные цели и задачи в системе управления физической культурой и спортом дости-
гаются на основе реализации плана, устанавливающего последовательность частных задач
и увязывающего их между собой.
Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных закономерностей раз-
вития физического воспитания и спорта, наиболее полно удовлетворять потребности насе-
ления в физкультурно-спортивных услугах; проводить тренировочную и соревновательную
деятельность во всех типах и видах физкультурно-спортивных учреждений; осуществлять
строительство спортивных зданий и сооружений.
Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и
качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного
управления физической культурой и спортом. В процессе реализации планирования соз-
даются программы по развитию отношений в этой сфере человеческой деятельности.
В общем виде разработку плана можно свести к решению четырех крупных проблем: 1) опреде-
ления потребностей и интересов в развитии физической культуры и спорта на планируемый период
времени и формирования на этой основе целей и задач; 2) разработки путей развития физической
культуры и спорта как социального явления и темпов роста его основных показателей; 3) опреде-
ления потребностей в материально-технических условиях и трудовых ресурсах; 4) установления
форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач10.
Эффективность планирования физической культуры и спорта в России тесно связана
с последующим углублением его методологии, совершенствованием информационной и
нормативно-правовой базы, повышением уровня научной обоснованности.
Характеризуя далее систему управления физической культурой и спортом, следует от-
метить, что процесс управления в ней осуществляется постоянно и непрерывно.
Благодаря воздействию на общественные связи, возникающие в системе, оперативному
вмешательству с целью устранения неувязок и отклонений достигается эффект сохранения
динамического равновесия указанной системы.
В целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо обеспечить и не-
прерывность поступления нужной информации об объекте в нужный момент.
Информация необходима не только в самой системе управления физической культурой и
спортом, но и для осуществления связей с другими системами: образования, здравоохранения, культуры, обороны, социальной защиты и т.д. Этот обмен информацией — обязательное
условие существования системы управления физической культурой и спортом.
При этом следует указать, что в условиях развития рыночных отношений управляемые
объекты проявляют достаточно интенсивную активность, что находит отражение в на-
личии обратной информационной связи. Все вышестоящие звенья аппарата управления
физической культурой и спортом (руководство министерств, спорткомитетов, управлений
физической культурой и спортом) должны располагать информацией, в которой бы отра-
жались изменения, происходящие в управляемых объектах системы (спортивных клубах,
детско-юношеских спортивных школах и т.д.), и которая позволяла бы вносить определенные
коррективы в управленческие процессы.
Характеризуя управление физической культурой и спортом как имеющее правовую осно-
ву, необходимо отметить присущий ему властный характер. Механизм воздействия власти
находит свое выражение в том, что совокупная воля субъекта управления подчиняет себе
совокупную волю управляемого объекта. Это воздействие проявляется в осуществлении
распорядительных полномочий от имени государства.
К другим специфическим особенностям управления физической культурой и спортом
относится наличие значительного объема распорядительных полномочий и у органов
управления общественных спортивных объединений.
В ст. 8 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
указывается на то, что «в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские
общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) по различным видам спорта.
Порядок их образования, деятельности, реорганизации и ликвидации определяется Феде-
ральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами».
Указанные спортивные объединения создаются в целях развития и совершенствования
физкультурного движения и действуют в соответствии со своими уставами.
Органы управления физической культурой и спортом, имея распорядительные полно-
мочия, одновременно являются и исполнительными. Исполнительная и распорядительная
деятельность — основная для аппарата управления физической культурой и спортом.
Однако в процессе работы органам управления приходится выступать и в качестве субъ-
ектов имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Чаще всего такие от-
ношения возникают при заключении гражданско-правовых договоров, связанных с арендой
спортивных сооружений, покупкой спортивного оборудования, инвентаря и др.
Кроме того, для обеспечения своей основной деятельности — организации и управления
физической культурой и спортом — органы управления в этой сфере вступают в отношения,
урегулированные нормами других отраслей законодательства: конституционного, финан-
сового, трудового и т.д.
Организационная деятельность в системе управления физической культурой и спортом
включает в себя координацию, регулирование и контроль11.
Координация придает суммарным усилиям объектов управления — учреждениям физи-
ческой культуры и спорта рациональный характер, отличный от того, который мог бы быть
при простом сложении усилий этих объектов. С развитием материально-технической базы
спортивных организаций и учреждений и созданием крупных спортивных структур (напри-
мер, центров высшего спортивного мастерства) значение координации возрастает, и воз-
никает задача согласования деятельности отдельных единиц, входящих в эти образования.
При этом следует учитывать, что координация не является прерогативой лишь субъектов
управления. Объекты системы — учреждения физической культуры и спорта — не пассивные
участники, они также координируют свои действия.
Координация по своему содержанию подразделяется на два вида: внутреннюю и внеш-
нюю. Первый вид координации находит свое выражение при осуществлении одним руко-
водящим центром (Федеральным агентством по физической культуре и спорту) внутренней
организационной деятельности. Внутренняя координация обеспечивает связь элементов
каждой из подсистем, четкую работу всех объектов управления. Например, такую коорди-
нацию осуществляет Федеральное агентство по физической культуре и спорту в отношении
детских спортивных школ и учреждений высшего и среднего специального спортивного
образования в соответствии с Положением о нем12.
При осуществлении внешней координации не происходит непосредственной организации
выполнения функций управления, т.к. она осуществляется без вмешательства в оперативную
деятельность министерств и ведомств.
Координацию высшего и более общего порядка в системе управления физической
культурой и спортом осуществляют Президент и Правительство РФ. Они обеспечивают
разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной сфере,
ее законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления.
Например, постановлением Правительства РФ одобрена Концепция развития физической
культуры и спорта в Российской Федерации13 — основополагающий государственный до-
кумент, устанавливающий приоритет физической культуры и спорта в государственной
политике, стратегию и основные направления их развития.
К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка лицензирования
физкультурно-спортивной деятельности, аттестации и государственной аккредитации
учреждений физической культуры и спорта, определение порядка разработки, утверждения
и введения государственных стандартов; ряд других функций и полномочий, вытекающих
из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов
управления России и субъектов РФ по вопросам государственной организации системы,
структуры и содержания физической культуры и спорта. Аналогичную координацию в
сфере физической культуры и спорта осуществляют и исполнительные органы в субъектах
РФ (правительства, администрации и т.д.).
В целях эффективной реализации государственной политики и координации деятель-
ности государственных и общественных органов в области физической культуры и спорта
Президент РФ 14 августа 2002 г. подписал Указ № 895 «О Совете при Президенте Российской
Федерации по физической культуре и спорту»14, которым утвердил Положение о Совете при
Президенте РФ по физической культуре и спорту.
Другой элемент организующего характера управления — регулирование. Существуют
различные формы регулирования: правовые, материальные и моральные.
Регулирование — использование способов и методов управления в процессе орга-
низации системы управления физической культурой и спортом и ее функционирования.
Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объ-
ектов — учреждений физической культуры и спорта (государственные образовательные
стандарты, требования к процедуре лицензирования, государственной аттестации и аккре-
дитации и т.д.) с целью обеспечения порядка управления в области физической культуры
и спорта, безопасности, равенства участников физкультурно-спортивных отношений, основ
демократической конкуренции, прав и свобод граждан.
Результаты реорганизации системы управления физической культурой и спортом в России
в течение последнего десятилетия дают основание говорить об имеющем место перерас-
пределении государственно-управленческих функций в этой области: происходит сокраще-
ние объектов непосредственного государственного управления (учреждений физической
культуры и спорта) и усиливается тенденция государственного регулирования.
Непременным элементом организационных начал управления физической культурой и
спортом является контроль. Подконтрольные учреждения физической культуры и спорта
(объекты управления) систематически подают сведения о своей деятельности субъекту (ор-
гану управления физической культурой и спортом), где эти сведения обрабатываются. На их
основе субъекты получают возможность провести качественный и количественный контроль
функционирования объектов с дальнейшей целью устранения недостатков в системе15.
Управление физической культурой и спортом отвечает принципу законности, т.е. деятель-
ность органов системы управления основывается на положениях и требованиях федеральных
законов и законодательных актов субъектов РФ и не должна противоречить и подзаконным
нормативным актам, изданным самими органами государственного управления физической
культурой и спортом. Управление в сфере физической культуры и спорта строится на основе
вертикальных (субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений. В
большей мере (учитывая императивность управленческой деятельности) в государственной
системе (подсистеме) распространены вертикальные отношения, т.е. строгого подчинения
административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В то же время в сфере
физической культуры и спорта появились новые формы организации — горизонтальные
отношения, основанные на равенстве участников физкультурно-спортивных отношений.
Подводя итог административно-правовому анализу характерных черт и особенностей
системы управления физической культурой и спортом в России, можно дать определение
управлению физической культурой и спортом: это целенаправленная, планомерная, непре-
рывная деятельность государственных, муниципальных и общественных органов, которая
проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию
воздействии на управляемые объекты (учреждения и организации физической культуры
и спорта) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан
в физкультурно-оздоровительных и спортивных услугах.
Система государственного управления (исполнительной власти) физической культурой
и спортом — это, прежде всего, система государственной власти, ее ветвь в структуре раз-
деления власти как единого целого организационно-правового механизма государственной
организации общества. В целом компетенция государственных органов управления физиче-
ской культурой и спортом закреплена в ст. 6 Федерального закона «О физической культуре
и спорте в Российской Федерации».
Система органов государственного управления физической культурой и спортом опре-
делена в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации», Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федераль-
ном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»16 и
«Положением о Федеральном агентстве по физической культуре и спорту», утвержденным
постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 90417.
Она включает:
Федеральное агентство по физической культуре и спорту;
органы федеральных министерств и ведомств, отвечающие за организацию физкультурно-
спортивной работы (Минобороны, МВД, ФСБ и др.);
органы государственного управления физической культурой и спортом в субъектах РФ
(министерства, спорткомитеты, управления).
Специально уполномоченным органом исполнительной власти в области физической
культуры и спорта является Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
Федеральное агентство по физической культуре и спорту является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной по-
литики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг (включая
противодействие применению допинга) и управлению государственным имуществом в сфере
физической культуры и спорта.
В своей деятельности Агентство руководствуется Конституцией РФ, федеральными кон-
ституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства
РФ, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о нем.
Агентство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации,
органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организа-
циями.
Переходя к вопросу об особенностях компетенции Федерального агентства по физической
культуре и спорту, следует отметить, что понятие «компетенция» — одно из самых сложных и
важных в теории административного права. Исследователи пытаются вывести его на основе
анализа всей совокупности правовых норм, регулирующих статус государственного органа.
При этом существуют различные подходы как к пониманию самой природы компетенции,
так и к определению ее внутренней структуры.
Компетенция органа государственной власти — это совокупность полномочий органа
государственной власти по предметам его ведения; полномочия органа государственной
власти — это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также
осуществления иных государственно-властных действий.
Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого
субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие
включает в себя следующие обязательные элементы: цели и задачи деятельности органа,
обеспечивающие решение задач функции управления; полномочия, или права и обязанности
органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные
и правовые формы и методы деятельности.
Цели и задачи — область должного, определяющая в общем плане отрасль, сферу, пред-
мет деятельности органа (управления отраслью или сферой управления, осуществление
контрольно-надзорной деятельности и т.д.).
Для уяснения сути компетенции Федерального агентства по физической культуре и
спорту, а в особенности специфики изложения составляющих ее элементов — полномочий
и функций, необходимо обратиться к Положению о Федеральном агентстве по физической
культуре и спорту18, в соответствии с п. 5 которого Федеральное агентство осуществляет
комплекс полномочий в сфере управления физической культурой и спортом.
Исследуя все многообразие представленных в Положении управленческих функций,
можно дифференцировать их на следующие виды:
I. Общеуправленческие функции:
1) функции по принятию нормативных правовых актов;
2) правоприменительные функции: издание индивидуальных правовых актов, а также
ведение реестров и регистров;
3) функции по управлению государственным имуществом;
4) функции по оказанию государственных услуг — организация деятельности подве-
домственных спортивных учреждений и организаций по оказанию безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам физкультурно-оздоровительных
или спортивных услуг.
II. Специфические функции:
1) организация культурно-массовой и оздоровительной работы;
2) организация физического воспитания в образовательных учреждениях;
3) организация подготовки спортсменов для участия во Всероссийских и международных
соревнованиях;
4) обеспечение сферы физической культуры и спорта необходимой спортивной доку-
ментацией;
5) подготовка кадров спортивных специалистов, повышение их квалификации;
6) организация работы по пропаганде физической культуры и спорта.
Данная классификация, на наш взгляд, позволяет вычленить содержательную сущность
и определить ее не формальное (обозначенное в Положении), а реальное положение в
системе указанных функций.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральное
агентство по физической культуре и спорту имеет право:
1) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для при-
нятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;
2) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам установленной
сферы деятельности;
3) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов определенной сферы
деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
4) создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии,
группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;
5) учреждать в установленном порядке знаки отличия и награждать ими работников за
достижения в определенной сфере деятельности;
6) учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для
публикации нормативных правовых актов, официальных объявлений, размещения других
материалов по вопросам определенной сферы деятельности.
Федеральное агентство по физической культуре и спорту возглавляет руководитель, на-
значаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.
Руководитель Федерального агентства по физической культуре и спорту несет персо-
нальную ответственность за выполнение возложенных на Агентство функций. Он имеет
заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством
РФ по представлению руководителя Агентства. Количество заместителей руководителя
Агентства устанавливается Правительством РФ.
Руководитель Федерального агентства по физической культуре и спорту осуществляет
следующие функции:
1) распределяет обязанности между своими заместителями;
2) представляет Правительству РФ: проект положения об Агентстве; предложения о
предельной численности и фонде оплаты труда работников аппарата Агентства; предложе-
ния о назначении на должность и освобождения от должности заместителей руководителя
Агентства; проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности Агентства, а
также отчет об их исполнении;
3) утверждает положение о структурных подразделениях Агентства;
4) в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности ра-
ботников аппарата Агентства;
5) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государствен-
ной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в
Агентстве;
6) утверждает структуру и штатное расписание аппарата Агентства в пределах, установ-
ленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов
на содержание аппарата Агентства в пределах, утвержденных на соответствующий период
ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
7) в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности ру-
ководителей подведомственных учреждений и иных организаций, заключает, изменяет и
расторгает с указанными руководителями трудовые договоры;
8) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных за-
конов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ издает приказы по
вопросам, отнесенным к компетенции Агентства.
Финансирование расходов на содержание Федерального агентства по физической куль-
туре и спорту осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Аналогично органам федерального уровня государственной подсистемы управления
физической культурой и спортом выстраивается подсистема управления в субъектах РФ.
Согласно ст. 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» органы исполнительной власти субъектов РФ в области физической культуры
и спорта могут осуществлять:
1) разработку и реализацию программ развития физической культуры и спорта субъ-
ектов РФ;
2) внедрение физической культуры и спорта в режим учебы, труда и отдыха граждан
различных возрастных групп на основе утвержденных нормативов физической подготовлен-
ности, в т.ч. требований Всероссийского комплекса «Физкультура и здоровье»19;
3) увеличение количества спортивных школ, центров и клубов всех видов и типов и
обеспечение подготовки спортивного резерва, спортсменов высокого класса20 для сборных
команд Российской Федерации по различным видам спорта;
4) разработку и реализацию календарных планов физкультурно-оздоровительных и
спортивно-массовых мероприятий, в т.ч. организацию всероссийских и международных
спортивных соревнований и учебно-тренировочных сборов;
5) формирование органов управления физической культурой и спортом, координацию
их деятельности, взаимодействие;
6) обеспечение совместно с федеральным органом исполнительной власти в области
физической культуры и спорта, Олимпийским комитетом России и общероссийскими феде-
рациями по различным видам спорта подготовки сборных команд Российской Федерации
и сборных команд субъектов РФ и их выступлений на всероссийских и международных
соревнованиях.
Одной из основных функций управления является анализ деятельности органов государ-
ственного управления физической культурой и спортом и других спортивных организаций
субъектов Федерации. К сожалению, многие указанные органы проводят такой анализ
поверхностно, сверяя достигнутые показатели по мастерству и массовости с плановыми.
Но такой поверхностный анализ мало что дает для улучшения деятельности организации.
Следует отметить, что объективная оценка результатов деятельности спортивных организа-
ций — довольно сложная задача. Как правило, такую оценку дает сам руководитель органа
с привлечением своих немногочисленных сотрудников.
На наш взгляд, для более объективной и эффективной оценки должны привлекаться
эксперты, хорошо знающие отрасль. Кроме того, для анализа деятельности органов управ-
ления физической культурой и спортом и других региональных спортивных организаций
следует привлекать не только официальные документы и отчеты других организаций, но и
проводимые опросы населения и научные исследования.
В связи с этим не потеряло своей актуальности предложение о необходимости создания
в аппарате органов государственного управления физической культурой и спортом службы
структурно-функционального совершенствования управления21.
Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6
октября 2003 г. «О общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»22 призваны создавать условия для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании. В свою очередь, Федеральный закон «О физической культуре и
спорте в Российской Федерации» не содержит отдельной статьи, раскрывающей компетенцию
органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта, в отличие от
Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте 1993 г., со-
державших общую норму, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют
развитие физической культуры и спорта в пределах компетенции, установленной Законом
РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»23. Однако отдельные положения
Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» указывают
на определенные направления деятельности органов местного самоуправления в рассма-
триваемой области общественных отношений. Так, органы местного самоуправления:
создают спортивные школы (ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О физической культуре и
спорте в Российской Федерации»);
включают вопросы развития физической культуры и спорта в соглашения по социальным
проблемам и охране труда, организуют контроль за выполнением таких соглашений и своих
программах развития физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 13);
с участием органов исполнительной власти Российской Федерации в области образова-
ния, органов исполнительной власти субъекта РФ в области физической культуры и спорта
имеют право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные
занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях (ч. 3 ст. 14);
своими нормативными правовыми актами могут освобождать организации, расположен-
ные на территории соответствующего органа местного самоуправления, при исчислении им
налога, подлежащего уплате в соответствующий местный бюджет, от уплаты части налога,
поступающей на создание, содержание спортивных сооружений, а также на проведение
массовых спортивных мероприятий (ч. 3 ст. 16);
могут осуществлять создание условий для занятий физической культурой граждан по
месту жительства и в местах массового отдыха в соответствии с муниципальными програм-
мами развития физической культуры и спорта (ч. 4 ст. 16);
совместно с физкультурно-спортивными объединениями и иными структурами участвуют
в организации физкультурно-оздоровительной работы с инвалидами, проведении с ними
физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, подготовке спортсменов-
инвалидов и обеспечении направления их на всероссийские и международные соревно-
вания (ч. 3 ст. 18);
могут выплачивать за счет собственных бюджетов и внебюджетных средств, а также иных
не запрещенных законом источников ежемесячное денежное содержание выдающимся
спортсменам — олимпийским чемпионам, чемпионам мира и Европы, имеющим звание
«Заслуженный мастер спорта СССР», «Заслуженный мастер спорта России», «Мастер спорта
СССР международного класса», «Мастер спорта России международного класса», входившим
или входящим в состав сборных команд Российской Федерации либо сборных команд СССР
по различным видам спорта, их тренерам, имеющим звания «Заслуженный тренер России»,
«Заслуженный тренер РСФСР» или звание «Заслуженный тренер СССР» (ч. 1 ст. 32);
могут иметь в собственности спортивные сооружения;
могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортив-
ных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на
пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муниципальных спортивных
сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста,
детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных
учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или
других не запрещенных законом источников (ч. 11 ст. 33);
осуществлять иную деятельность, направленную на создание условий для развития
физической культуры и спорта в муниципальном образовании.
В свою очередь, конституции и уставы субъектов РФ либо вообще не содержат положе-
ний о компетенции органов местного самоуправления в области физической культуры и
спорта, либо ограничиваются упоминанием, что к вопросам местного значения относится
создание условий для развития физической культуры и спорта в местном (муниципальном)
образовании. Уставы отдельных субъектов РФ устанавливают, что компетенция органов
местного самоуправления, в т.ч. в области физической культуры и спорта, определяется
специальными правовыми актами.
В настоящее время наиболее актуален вопрос о полномочиях органов местного самоуправ-
ления в области физической культуры и спорта, касающийся спортивных сооружений.
Основная проблема заключается в неравномерности расположения соответствующих объ-
ектов. Строительство новых и реконструкция действующих спортивных сооружений зачастую
не учитывают потребностей населения, его численности, что вызывает противоречия между
целями и задачами строительства подобных объектов и их действительным использованием
в сфере физической культуры и спорта. Для решения настоящей проблемы необходимо
комплексное планирование, обязателен учет мнения населения в пределах муниципального
образования, а также прогнозирование целевого использования спортивных сооружений.
Это позволит обеспечить целесообразное использование местного бюджета и соответствие
деятельности органов местного самоуправления в сфере развития физической культуры и
спорта реальным интересам населения конкретного муниципального образования.
Сложившаяся экономическая ситуация не позволяет муниципальным образованиям в
лице органов местного самоуправления самостоятельно в полном объеме осуществлять
организацию строительства новых спортивных сооружений, реконструкцию и содержание
действующих, находящихся в муниципальной собственности. Осуществление же действен-
ного контроля за соблюдением условий аренды зданий, помещений и иных объектов му-
ниципальной собственности, используемых для занятий физической культурой и спортом
различными организациями физкультурно-спортивной направленности, затруднено, прежде
всего, из-за отсутствия отлаженной системы контроля, что выражается даже в структуре
местных органов управления физической культурой и спортом, не предусматривающей
отдельного отдела, решающего настоящие вопросы. Очевидно, что договоры аренды спор-
тивных сооружений должны заключаться с учетом положений нормативных актов в сфере
физической культуры и спорта и отражать специфику данных объектов. Однако в условиях,
когда долгосрочные договоры аренды спортивных сооружений были заключены до всту-
пления в силу положений Федерального закона «О физической культуре и спорте в Россий-
ской Федерации», достаточно проблематично осуществить их пересмотр. Одно из главных
препятствий на пути реализации органами местного самоуправления своих полномочий в
данном направлении деятельности в области физической культуры и спорта — отсутствие
квалифицированных кадров — юристов и экономистов узкой специализации по правовым
вопросам физической культуры и спорта.
Особого внимания требует анализ взаимоотношений органов управления физической
культурой и спортом и администраций спортивных сооружений, находящихся на террито-
рии соответствующего муниципального образования, но не являющихся муниципальной
собственностью. Подобные отношения необходимо выстраивать на договорной основе с
учетом конкретных полномочий органов местного самоуправления в сфере физической
культуры и спорта, определенных различными нормативными актами.
Таким образом, для наиболее полной реализации полномочий органов местного са-
моуправления в сфере физической культуры и спорта, касающихся спортивных сооруже-
ний, необходимы комплексное планирование и более эффективная работа специальных
отделов и департаментов в местных органах управления физической культурой и спортом.
Органы местного самоуправления также должны более активно использовать возможность
освобождения своими нормативными актами организаций, расположенных на территории
соответствующего органа местного самоуправления, при исчислении ими налога, подлежа-
щего уплате в соответствующий местный бюджет, от уплаты части налога, поступающей на
создание, содержание спортивных сооружений.
Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти субъектов
РФ также должны более эффективно регулировать цены за посещение спортивных сорев-
нований, организовывать продажу абонементов и бесплатное пользование спортивными
сооружениями категориям граждан, определенным нормативными актами. Эти полномочия
направлены на создание условий для развития физической культуры и спорта в муници-
пальном образовании, популяризацию здорового образа жизни, что, в свою очередь, соот-
ветствует целям и задачам общегосударственной политики в рассматриваемой сфере обще-
ственных отношений. Однако при реализации настоящих полномочий необходимо учитывать
интересы администраций соответствующих спортивных сооружений и предусматривать,
как это установлено Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации», соответствующую компенсацию за счет средств местных бюджетов или других,
не запрещенных Законом источников. Упоминание в Федеральном законе о необходимости
подобной компенсации призвано ограничивать возможность ущемления прав и предотвра-
тить нанесение ущерба финансовым интересам предприятий, учреждений и организаций,
использующих настоящие спортивные сооружения для проведения подобных соревнова-
ний и иных мероприятий. Настоящее законодательное положение также создает прочную
основу для развития договорных отношений между органами местного самоуправления (в
т.ч. местными органами управления физической культурой и спортом) и администрациями
спортивных сооружений, относящихся к иным формам собственности.
Рассматривая компетенцию местного самоуправления в сфере физической культуры и
спорта, нельзя обойти вниманием вопрос об определении понятия «муниципальная спор-
тивная политика». Хотя Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» содержит упоминание лишь о государственной политике в области физической
культуры и спорта, возлагая на специально уполномоченный орган исполнительной власти
обязанность по ее обеспечению, несомненно, местные органы управления физической
культурой и спортом, осуществляя деятельность в рамках своей компетенции, реализуют
политику муниципального образования в рассматриваемой сфере общественных отно-
шений. Таким образом, возникает необходимость определить понятие «муниципальная
спортивная политика», а также обратить внимание на особенности ее реализации с учетом
проанализированных направлений деятельности органов местного самоуправления в об-
ласти физической культуры и спорта.
Муниципальная спортивная политика — это деятельность, динамический процесс, со-
стоящий из отдельных действий органов местного самоуправления в области физической
культуры и спорта, включающая в себя как принятие правовых актов в рассматриваемой
сфере общественных отношений, так и их реализацию. В литературе, посвященной данному
вопросу, высказываются различные мнения по поводу определения настоящего процесса.
Так, среди зарубежных ученых распространено мнение, согласно которому муниципальная
спортивная политика представляет собой совокупность различных форм взаимодействия
муниципальных органов и иных структур, посредством которого органы местного самоуправ-
ления осуществляют деятельность по реализации решений в области физической культуры
и спорта, принятых в пределах их компетенции, с целью достижения соответствующих ре-
зультатов. Подобное толкование можно назвать удачным, однако при определении понятия
муниципальной спортивной политики в России необходимо учитывать требования соот-
ветствующих законодательных актов в этой сфере. Поэтому данное толкование нуждается
в корректировке.
В свою очередь, А.С. Соколов в статье «О муниципальной спортивной политике» утверж-
дает, что «под муниципальной спортивной политикой следует понимать деятельность, кото-
рая направлена на осуществление активного отдыха населения путем занятий физической
культурой и спортом на местном уровне»24. Данное определение было дано до вступления
в силу Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и,
безусловно, не отражает его особенностей. Автор не упоминает органы местного самоуправ-
ления как структуры, призванные осуществлять данную политику, и необоснованно сужает
различные формы реализации настоящей политики до обеспечения активного отдыха на-
селения. Более того, делается акцент лишь на занятия физической культурой и спортом, без
учета иных форм взаимодействия населения и муниципальных органов в рассматриваемой
сфере общественных отношений, и, в частности, не учитывается особенность спорта как
соревновательной деятельности. Автор фактически отождествляет понятия «физическая
культура» и «спорт».
С учетом вышеизложенного можно определить муниципальную спортивную политику как
содержание деятельности органов местного самоуправления по реализации компетенции
в области физической культуры и спорта. Поскольку настоящая компетенция раскрывается
в целом ряде нормативных актов, то перечисление каких-либо вопросов деятельности муни-
ципальных органов в рассматриваемой области общественных отношений при толковании
понятия «муниципальная спортивная политика» не является необходимым.
Муниципальная спортивная политика отражается в целевых программах, принимаемых
органами местного самоуправления в области физической культуры и спорта, составляемых
на основе базовых законодательных положений в данной сфере с учетом потребностей в
пределах конкретного муниципального образования.
Кроме вопроса о муниципальной спортивной политике, ряд авторов выделяют понятие
«коммунальная спортивная политика», под которой понимается деятельность коммун, общин
и иных подобных образований. Западные юристы отмечают обязанность муниципалитетов
содействовать проведению подобной политики, уважая автономию подобных структур.
Безусловно, настоящий вопрос требует детального изучения, однако в настоящее время в
России, к сожалению, не приходится говорить о коммунальной спортивной политике как
об отдельном социальном явлении.
Завершая рассмотрение компетенции органов местного самоуправления в области раз-
вития физической культуры и спорта в Российской Федерации, можно прийти к выводу о
необходимости включения в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Россий-
ской Федерации» отдельной статьи, аккумулирующей положения, определяющие предметы
ведения и полномочия соответствующих органов, а также законодательного определения
понятия «муниципальная спортивная политика». Подобные изменения, безусловно, будут
способствовать развитию организации физической культуры и спорта на местном уровне.