ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
А.М. Гаврилова,
кандидат юридических наук, доцент
В современных условиях развитие Российской Федерации как государства с рыночной
формой экономики органично связано с реформированием правового механизма. Станов-
ление и развитие рыночных отношений не означает отсутствие необходимости государ-
ственного регулирования экономикой; оно лишь претерпевает определенные изменения,
создавая новый подход государственного воздействия на экономику1. Такое воздействие,
осуществлявшееся в период планового ведения народного хозяйства через индивидуальные
акты и задания, заменяется переходом к нормативному регулированию государственно-
экономических отношений, но с сохранением таких индивидуальных актов, как государ-
ственный заказ, лицензирование товаров, выдача квот2.
К новым методам государственного регулирования следует отнести правовое регулиро-
вание поставок товаров для государственных нужд, а государственный заказ на поставку
товаров для государственных нужд — к одному из важных инструментов воздействия госу-
дарства на экономическое и социальное развитие в условиях рыночной экономики3.
Особенности поставки товаров для государственных или муниципальных нужд проявля-
ются прежде всего в особом правовом регулировании.
Нормы, регулирующие размещение заказов, содержатся, в частности, в гражданском
законодательстве: формирование и удовлетворение государственных или муниципальных
нужд, определение той или иной государственной или муниципальной потребности, уста-
новление правового положения государственного (муниципального) заказчика, уполно-
моченного органа, специализированной организации по размещению заказов, участников
размещения заказов, других субъектов отношений.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) законодательство Россий-
ской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит
из Закона о размещении заказов, иных федеральных законов, регулирующих отношения,
связанные с размещением заказов.
Часть 1 ГК РФ (гл. 27) не содержит понятие «государственный контракт», что позволило
бы рассматривать его как разновидность гражданско-правового договора, хотя некоторые
цивилисты высказывают мнение о необходимости такого регулирования в ч. 1 ГК РФ. Так,
по мнению Л.В. Андреевой, более предпочтительным является не объединение действую-
щих законов в области обеспечения государственных нужд в один законодательный акт, а
унификация регулирования «всего процесса формирования и обеспечения государственных
нужд, предусмотрев общие правила в федеральном законе об обеспечении государственных
нужд», «поскольку урегулировать в одном нормативном акте складывающиеся многооб-
разные отношения в рассматриваемой области вряд ли реально»4.
В ч. 2 ГК РФ отношения по размещению заказов для государственных и муниципальных
нужд опосредуются различными по своей правовой природе сделками — поставкой товаров,
выполнением работ, оказанием услуг.
Согласно принятой ГК РФ классификации договоров отношения по поставке товаров
для государственных или муниципальных нужд отнесены законодателем к виду договора
купли-продажи5. Они регулируются нормами § 4 гл. 30 ГК РФ, устанавливающими специ-
альные правила с учетом специфики правоотношений, участником которых является такой
субъект гражданского права, как государство6 (муниципальное образование). ГК РФ системно
регулирует вопросы формы и содержания этого контракта, особенностей его заключения и
исполнения, ответственности сторон.
В части, не урегулированной нормами названного параграфа, к отношениям по поставке
товаров для государственных или муниципальных нужд применяются иные законы (ч. 2 п.
2 ст. 525 ГК РФ в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ). К ним, в част-
ности, относятся: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках про-
дукции для федеральных государственных нужд» (далее — Закон о поставках продукции),
устанавливающий общие правовые и экономические принципы и порядок формирования,
размещения, а также исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку не
только товаров, но и работ, услуг для федеральных государственных нужд; Федеральный
закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», которым
устанавливаются общие принципы создания и поддержания запасов государственного
материального резерва; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государ-
ственном оборонном заказе», регламентирующий порядок формирования, размещения,
финансирования и исполнения государственного оборонного заказа; Федеральный закон о
размещении заказов (вступил в силу с 1 января 2006 г.), устанавливающий единый порядок
размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Новеллой является то, что Закон о размещении заказов охватывает теперь и случаи
поставок товаров для государственных или муниципальных нужд при не превышении уста-
новленного ЦБР предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими
лицами в рамках одного договора7, заключенного между указанными лицами, т.е. действие
названного Закона распространяется на заказы независимо от суммы закупок. Напротив,
Закон о размещении заказов не применяется, когда услуги оказываются международными
финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами,
участником которых является Российская Федерация, а также международными финансо-
выми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные до-
говоры. Указанные изменения внесены Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон ”О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и отдельные
законодательные акты Российской Федерации».
Как уже отмечалось, государственный контракт и договор поставки товаров для государ-
ственных или муниципальных нужд являются видами договора купли-продажи и разновид-
ностями договора поставки, поэтому к отношениям, не урегулированным нормами § 4 гл. 30
ГК РФ, субсидиарно применяются нормы § 3 гл. 30 ГК РФ (ст. 506–5228), а при отсутствии
соответствующих специальных правил — общие положения о купле-продаже товаров, т.е.
нормы § 1 гл. 30 ГК РФ.
Вопрос о том, какие нормы, содержащиеся в § 4 гл. 30 ГК РФ или специальных законах о
поставках, имеют приоритет, является спорным в юридической литературе. Многие авторы
признают его за нормами ГК РФ9. Л.И. Шевченко, разделяя позицию указанных авторов,
считает целесообразным изменить редакцию ч. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, установив приоритет
норм специальных законов10. Н.И. Клейн также полагает, что при коллизии норм ГК РФ
и законов о поставках продукции для государственных нужд приоритет может (в более
поздней работе — должен) быть отдан последним, поскольку они «нередко дополняют и
детализируют нормы ГК…., а иногда предусматривают особенности применительно к от-
дельным видам продукции или категориям ее потребителей»11.
Таким образом, законодателем приоритет отдан нормам § 4 гл. 30 ГК РФ, за которыми
следуют нормы иных законов, затем — нормы, содержащиеся в § 3 гл. 30 ГК РФ, а за ними —
§ 1 гл. 30 ГК РФ.
Кроме того, отношения по поставкам товаров для государственных и муниципальных
нужд регулируются иными нормативными правовыми актами. Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о
размещении заказов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации
о размещении заказов, Президент РФ12, Правительство РФ вправе принимать нормативные
правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. К ним от-
носятся: Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы
по оборонному заказу»; постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 724
«О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных по-
казателей»; постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94 «О федеральном
органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере раз-
мещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных
государственных нужд»; постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631
«Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказ-
чиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для
государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»;
постановление Правительства РФ от 10 марта 2007 г. № 147 «Об утверждении Положения о
пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о разме-
щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим,
правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами»;
постановление Правительства РФ от 31 июля 2007 г. № 491 «Об утверждении Положения о
ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются
сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну» и др.
Однако содержащиеся в этих актах положения не должны противоречить нормам феде-
ральных законов.
Частью 3 ст. 2 Закона о размещении заказов установлено, что федеральный орган ис-
полнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере
размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отно-
шения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены
Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми
актами Правительства РФ. Такое регулирование осуществляет Министерство экономического
развития и торговли РФ13, которым изданы: письмо от 7 апреля 2006 г. № 4711-АШ/Д07 «О
ведении реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации
по итогам размещения заказов»; приказ от 3 мая 2006 г. № 124 «Об утверждении Порядка
согласования проведения закрытого конкурса, аукциона, возможности заключения госу-
дарственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем,
подрядчиком)» и другие акты.
В Законе предусмотрены нормы о приоритете правил международного договора, ратифи-
цированного федеральным законом: если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов,
применяются правила международного договора.
В заключение хотелось бы обратить внимание на отсутствие у субъектов Федерации и
муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок.
Ранее было установлено, что отношения, связанные с государственными и муниципальными
контрактами, регулируются как федеральными законами, так и законами субъектов Федера-
ции и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с тем, что
вопросы заключения контрактов — гражданско-правовые отношения, а их регулирование
находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3
ГК РФ) и по этой причине субъекты Федерации и муниципальные образования не могут ре-
гулировать эти отношения, в Закон были внесены соответствующие поправки. Например, на
территории Саратовской области до 1 января 2006 г., т.е. до введения в действие Закона о
размещении заказов действовал Закон от 11 февраля 1997 г. № 4-ЗСО «О поставках товаров,
работ и услуг для государственных нужд Саратовской области», утративший силу.