МОНИТОРИНГ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ
К.Е. Игнатенкова,
кандидат юридических наук
В.Л. Негробов,
Правовая политика России нуждается в соответствующих механизмах реализации.
В этих условиях качество и действенность законодательства становятся столь же значи-
мыми индикаторами развития страны, как экономический рост и повышение благосо-
стояния граждан.
Важным элементом правовой политики страны является мониторинг законодательства.
Устранение недостатков в законодательстве, выявляемых с помощью мониторинговых ме-
ханизмов, будет способствовать созданию правовых условий для устойчивого социального
развития, гарантий безопасности личности, гарантий непринятия законов, фактически на-
рушающих права человека.
Мониторинг законодательства — это своеобразная форма диалога власти и общества,
инструмент влияния последнего на государственную политику и формирование гражданского
общества. Следствием нарушения такого диалога в последние годы стал крайне невысокий
авторитет практически всех ветвей и уровней власти. Мониторинг законодательства в этом
плане способен решить поставленную задачу, реализуя не только принцип гласности, но и
принцип участия народа в управлении государством.
Проделанная Советом Федерации работа по изучению состояния российского законо-
дательства выявила принципиальное несоответствие существующего законодательства
требованиям сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня. При этом речь идет о надежном
правовом фундаменте, без которого не могут быть реализованы тот политический курс и
те фундаментальные принципы развития страны, которые определены Президентом РФ на
долгосрочную перспективу1.
Период фрагментарного, несистемного законотворчества себя исчерпал2, настало время при-
ступить к формированию качественно новой научно обоснованной и взаимосвязанной право-
вой системы. В этом плане использование мониторинга для «латания дыр» в законодательстве
малопродуктивно, требуется системный подход к его осуществлению. Эта работа должна об-
рести государственно-плановый и системный характер, вестись на солидной информационной
и материально-финансовой базе, исключающей узковедомственный подход, при отлаженной
обратной связи — законодатель и правоприменитель — под контролем общественности.
На достигнутом этапе государственного правового развития России существует объ-
ективная необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы дей-
ствующего законодательства, поскольку стратегически мотивированная законодательная
деятельность невозможна без осуществления в каждом субъекте Федерации и в масштабах
всей страны комплексного анализа всех отраслей законодательства.
В этом плане одно из главных назначений мониторинга заключается в установлении
устойчивой связи между законодательной деятельностью и ее конечными результатами
в целях развития системы российского законодательства и повышения эффективности
правоприменительной практики3. Цель мониторинга — создание эффективной, стройной,
непротиворечивой системы законодательства, повышение действенности законов, улучше-
ние качества и научной проработанности законопроектов. Пока же, несмотря на очевидный
рост активности субъектов права законодательной инициативы и возросший профессиона-
лизм парламента, отсутствие слаженного механизма правового мониторинга в нашей стране
серьезно снижает эффективность законотворческих усилий4.
Необходимо обеспечить увязку результатов мониторинга с законотворческой деятельно-
стью, с прогнозированием последствий государственных решений на начальных этапах их
подготовки. При этом создание системы мониторинга должно рассматриваться как состав-
ная и неотъемлемая часть правовой, административной и судебной реформ в Российской
Федерации.
Как известно, важной составляющей процесса модернизации системы управления стра-
ной выступает утверждение новой модели разграничения власти по вертикали. Идеология
нынешних реформ в области государственных явлений зачастую сводится к перераспределе-
нию государственной власти и полномочий. Глобальная цель мониторинга законодательства
здесь заключается в выявлении пробелов, коллизий правового регулирования полномочий
и предметов ведения органов власти всех уровней.
Не может быть эффективной системы мониторинга, если нет согласованной системы
законодательства. На наш взгляд, полезным представляется предложение, выдвигаемое
некоторыми учеными и практиками, заключающееся в необходимости разработки Свода
законов Российской Федерации в целях упорядочения системы законодательства страны,
которая находится в весьма хаотичном состоянии.
Следует обеспечить единство, внутреннюю согласованность и корреляцию законода-
тельства федерального, регионального и муниципального уровней. Здесь есть несколько
пластов проблемы: а) в некоторых субъектах РФ откровенно затянулся период приведения
в соответствие с федеральным законодательством их конституций и уставов вследствие
отсутствия должной четкости механизма такой работы (в т.ч. элементов ответственности);
б) не налажена «горизонтальная» согласованность законов и подзаконных актов (и на
уровне Федерации, и на уровне ее субъектов); в) сложность систематизации и упорядоче-
ния все увеличивающегося количества нормативных правовых актов. Важно, что именно
мониторинг законодательства способен решить или, по крайней мере, смягчить эту и многие
другие проблемы сегодняшней правовой системы России.
Говоря об объекте мониторинга, следует отметить, что круг явлений и процессов, нуждаю-
щихся, по мнению исследователей, в мониторинге, постоянно расширяется. Однако любое
расширение предметного поля анализа требует четкого определения пределов исследуемой
проблематики, поскольку оно чревато ростом неопределенности конечных суждений, под-
меной принципов объективности и конкретности истины пространными текстами. В этой
связи осуществление мониторинга законодательства всегда предполагает ответ на вопрос об
объекте и субъекте мониторинга, его пределах, целях и т.п. В противном случае мониторинг
не будет иметь сколько-нибудь внятного результата.
Для формирования механизма мониторинга законодательства необходимо, во-первых,
разработать технико-юридические критерии и индикаторы мониторинга; во-вторых, устано-
вить формат коммуникации между субъектами мониторинга; и, в-третьих, наладить общение
между федеральным и региональным законодателем5.
Работу по нормативному обеспечению мониторинга законодательства можно разделить
на две составляющие. Во-первых, следует выявить конституционные нормы, определяющие
основополагающие принципы деятельности государства с позиции его сути и основной кон-
ституционной обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и
гражданина: сюда относятся положения ст. 2, 10, 11, 17, 18, 80, 84, 102, 104, 106 и 108 Консти-
туции РФ. Совокупность этих конституционных положений служит основой для осуществления
мониторинга как современного инструмента, существенно повышающего качество законода-
тельства, правосудия и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти,
стимулирующего создание единой системы повышения степени обоснованности и принятия
политико-правовых решений и формирующего систему обратной связи и плодотворного со-
трудничества: человек – общество – государство. Во-вторых, следует законодательно зафик-
сировать мониторинг законодательства как самостоятельный, специальный вид деятельности
по сбору информации о состоянии и качестве законодательства, ее изучению и оценке.
На сегодня сложилась объективная необходимость в комплексном, системном подходе
к правовому регулированию этой деятельности как в формате федеральных законов, так
и в формате нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Законода-
тельное закрепление системы мер по постоянному мониторингу законодательства может
стать информационно и научно обоснованной «отправной точкой» для упорядочения и
совершенствования правовой политики России. Выполнение планомерных мероприятий
по реализации программы мониторинга позволит сформировать реальное представление
о состоянии законодательства в целом и по отдельным сферам регулирования.
Следующий важный вопрос организации системы мониторинга законодательства —
определение четкого перечня субъектов его осуществления, их компетенции и пределов
полномочий. Нет острой необходимости в создании отдельного органа, занимающегося только
мониторингом, уже достаточно органов государственной власти отслеживают состояние и дей-
ствие законодательства. Целесообразнее было бы создание координирующего центра, который
объединит усилия всех участников мониторинга. Все министерства, службы, агентства должны
по итогам года готовить аналитические записки по мониторингу «своего» законодательства и
передавать единому координирующему органу. После их обработки координирующий центр
мониторинга должен сформировать свои предложения и рекомендации Государственной Думе,
на основании чего будет разрабатываться программа законотворческой деятельности.
Одна из насущных задач правовой политики России — обеспечение гласности и до-
ступности законодательных текстов. В современных условиях объективным недостатком
государственного управления является отсутствие единого официального информационного
банка российского законодательства, а также единого электронного ресурса, который
являлся бы официальным источником опубликования.
Создание новых, более простых и удобных для пользователей систем обработки данных
представляет собой техническую основу мониторинга законодательства. При этом со сто-
роны специалистов все чаще звучат предложения изменить сложившееся положение вещей,
создать такие условия, какие действуют во многих зарубежных странах, чтобы гражданин
имел бесплатный круглосуточный открытый доступ к законам, мог в любой момент найти
нужную ему юридическую информацию.
Таким образом, на современном этапе есть все необходимые предпосылки создания и ис-
пользования целостной системы мониторинга законодательства: идеологические — осознание
властью и обществом необходимости и значимости мониторинга законодательства; практиче-
ские — опыт организации мониторинга по отраслям законодательства и отдельным законам;
технические — специализированные реестры и базы данных; инструментальные — наработки
центров мониторинга права, общественных структур, специализированных организаций.