ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
О.Н. Казина,
студент факультета магистратуры
Система здравоохранения и основы ее финансового обеспечения претерпевают изме-
нения на протяжении более полутора десятка лет. Это вызвано прежде всего непрекра-
щающимся кризисом в данной сфере, острой нехваткой средств на ее нормальное функ-
ционирование. Преобразования в области организации обязательного медицинского
страхования (далее — ОМС) проводятся в рамках общегосударственного курса правовой
политики. Под последней часто понимают осуществляемую в правовом пространстве, в
сфере правового регулирования деятельность государства1, хотя существуют и иные точки
зрения на данную категорию2. Финансово-правовая политика представляет собой разновид-
ность правовой политики. В частности, Ю.Л. Смирникова понимает под ней основанную на
общегосударственных приоритетах самостоятельную деятельность государственных органов
по созданию эффективного механизма финансово-правового регулирования, определяю-
щего стратегические и тактические цели и задачи, стоящие перед финансовой системой3.
Е.Ю. Грачева обращает внимание на правовое оформление норм финансовых отношений,
направленных на реализацию финансовых ресурсов4. Резюмируя все вышесказанное, мож-
но прийти к выводу, что финансово-правовая политика выражается в деятельности госу-
дарственных органов власти, которые, согласно обозначенным общегосударственным
приоритетам, детализируют последние в более конкретных целях и задачах. Объективно
же финансово-правовая политика отражается в нормативно-правовых актах.
Довольно значительные изменения финансово-правовой политики происходят в сфере
организации ОМС, которое представляет собой составную часть государственного социаль-
ного страхования и направлено на обеспечение всем гражданам Российской Федерации
равных возможностей в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой
за счет средств ОМС в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного
ОМС5. О преобразованиях в данной сфере говорят непрекращающиеся законодательный и
правореализационный процессы.
Самыми распространенными нормативными актами в сфере организации ОМС являются
различные программы, издаваемые на федеральном и региональном уровнях, которые носят
в основном рекомендательный характер.
Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации
бесплатной медицинской помощью ежегодно принимаются Правительством РФ, начиная
с 1998 г. Аналогичная Программа принята и на 2008 г.6 Она определяет виды, нормативы
объема медицинской помощи, которые финансируются за счет средств ОМС, источники
финансирования медицинской помощи (средства ОМС и средства бюджетов всех уровней).
Следует отметить, что содержание данных нормативных актов за 10 лет их существования
несколько менялось, но не кардинально7.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на средне-
срочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ
от 19 января 2006 г. № 38-р, обозначила проблемы, существующие в здравоохранении и
организации ОМС. К ним относятся: ограниченность государственных гарантий оказания
бесплатной медицинской помощи, отсутствие существенного влияния сложившейся системы
ОМС на эффективность использования ресурсов здравоохранения, их неэффективность8.
При этом модернизация системы ОМС предполагает реализацию следующих положений:
упорядочение положения субъектов правоотношений по ОМС;
завершение перевода системы ОМС и в целом отрасли здравоохранения на страховые
принципы;
перенесение части финансовой ответственности в негосударственный сектор;
укрепление финансовой основы системы ОМС путем реализации территориальных
программ и более жестких обязательств бюджетов субъектов РФ по ОМС неработающего
населения9.
Хотя Программа находится еще в стадии реализации, следует отметить, что определенные
результаты уже имеются. Так, перевод системы ОМС и в целом отрасли здравоохранения
на страховые принципы так и не произошел, поскольку бюджет Федерального фонда ОМС
РФ в 2007 г. примерно лишь наполовину формируется за счет средств ОМС, в то время как
по-прежнему другую составляющую представляют средства федерального бюджета10. Дей-
ствующая бюджетно-страховая система финансирования здравоохранения остается в силе
и не преобразована в систему финансирования, основанную на страховом принципе, т.е.
одноканальную систему поступления средств в медицинскую организацию.
Тем не менее, по аналогии с разработкой и принятием государственного бюджета на
среднесрочную перспективу существует попытка применить этот метод и при планировании
бюджета ФФ ОМС на 2008 и на период до 2010 г.11 Несомненным плюсом данного проекта
является попытка внедрения среднесрочного планирования в отношении столь важного
по своей роли финансово-правового документа. При анализе структуры объемов финан-
сирования на 2008–2010 гг. четко прослеживается тенденция снижения роли бюджетных
поступлений в ФФ ОМС и постепенный переход к наиболее значительному финансированию
здравоохранения за счет средств ОМС12. Таким образом, идея, заложенная в Программе
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу
(2006–2008 гг.)13 о переходе на одноканальную систему финансирования медицинских
учреждений, близка к реализации. Сформированная в области финансово-правовой по-
литики цель о полном переходе существующей системы здравоохранения на страховые
принципы финансирования постепенно претворяется в жизнь.
Упорядочение положения субъектов правоотношений по ОМС, перенесение части финан-
совой ответственности в негосударственный сектор страхования требует принятия прежде
всего закона «Об обязательном медицинском страховании».
Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации на
2007 г.14, а также на 200815 г. четко разграничивает полномочия Федерации, ее субъектов
и муниципальных образований по финансированию медицинских мероприятий, оговари-
вая виды медицинской помощи и источники их финансирования. Укрепление финансовой
основы системы ОМС производится путем реализации территориальных программ16.
Важным финансово-правовым актом, регулирующим сферу обязательного медицинского
страхования, является ежегодно принимаемый Федеральный закон о бюджете ФФ ОМС. Сле-
дует отметить некоторые его особенности на протяжении последнего десятка лет. Начиная
с 1999 г., практически ежегодно бюджет фонда формировался с профицитом (например,
по итогам 2004 г. профицит бюджета ФФ ОМС составлял 51,4 млн руб.17), также с профици-
том были сформированы бюджеты и в 200618, и в 2007 гг.19 Однако в 2002 г., когда бюджет
также был сформирован с профицитом20, для полноценного функционирования системы
ОМС требовалось 160 млрд руб., а к поступлению было запланировано чуть больше 90 млрд,
т.е. на нужды здравоохранения не хватило около 70 млрд руб.21. Таким образом, существу-
ет значительный недостаток финансирования системы ОМС. Причин этому множество и
нами были рассмотрены некоторые из них. Внедрение современных политико-правовых
идей должно обеспечиваться соответствующей материальной базой. Соответственно при
значительной недостаточности финансирования возникает вопрос об эффективности про-
водимых преобразований.
Таким образом, принимаемые нормативные акты и разрабатываемые законопроекты в
области ОМС говорят о достаточно устойчивом политическом курсе Российской Федерации,
направленном на завершение перевода системы ОМС и в целом отрасли здравоохранения на
страховые принципы. Недостаток финансовых средств в данной сфере призваны устранить
проводимые преобразования в структуре организации здравоохранения, принятие более
продолжительного во времени финансового плана ее развития, а также путем применения
более жестких обязательств бюджетов субъектов РФ по ОМС.