КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.А. Максимова,
кандидат юридических наук, доцент, докторант
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» (в ред. от 6 июля 2006 г.)1 (далее — базовый Федеральный закон)
уже в преамбуле закрепляет, что данный нормативный акт определяет правовые и органи-
зационные основы системы государственной службы, в т.ч. системы управления государ-
ственной службой в соответствии с Конституцией РФ. В соответствии с Конституцией РФ
как Основным Законом государства выстраивается вся правовая система России и проис-
ходит отраслевая специализация правовых норм. Логика (истоки и последовательность)
такого регулирования вполне корректна, если учитывать, что юридическая сущность Кон-
ституции РФ выражается в том, что она служит основой регулирования не только собствен-
ных, но и иных правовых отношений, является базой для формирования и функционирова-
ния всей правовой системы государства. Именно такой подход и предопределил особенности источников права по вопросам государственной службы и характер Конституции РФ,
когда основная нагрузка по непосредственному регулированию данных вопросов падает
на базовый Федеральный закон, а сама Конституция РФ посвящена созданию организационно-
правовой системы, обеспечивающей правовой характер общественных отношений по рас-
сматриваемым вопросам2.
Сфера влияния Основного Закона России, бесспорно, распространяется на содержание
государственно-служебной деятельности как напрямую, так и опосредованно — через
целую систему отношений, возникающих по поводу организации государственной власти
в России. Собственно же государственная служба — один из ключевых объектов право-
вого регулирования, составляющая суть предмета отрасли административного права и
содержательно выражающая в профессиональной служебной деятельности граждан Рос-
сийской Федерации по обеспечению исполнения Российской Федерацией, ее субъектами,
их органами государственной власти и лицами, замещающими государственные должности,
своих полномочий. Обладая присущей инфраструктурой, эта сторона жизнедеятельности
государства может служить самодостаточным регулятором, имеющим материальную и про-
цессуальную обеспеченность в праве и законодательстве3. Вместе с тем в зеркале новейшей
административно-правовой реформы и обладая регулирующим воздействием на внутреннюю
и внешнюю стороны политики государства, вопросы государственно-служебной деятель-
ности обретают конституционное значение.
Итак, конституционную основу государственной службы составляют юридически кон-
центрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие
универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовые основы
организации и функционирования государственной власти в России, а также реализацию
гражданами права на управление делами государства и, в частности, на равный доступ к
государственной службе. Учитывая, что государственная служба черпает свою легитимную
сущность из Конституции РФ, фундаментальную роль Основного Закона государства в право-
вой системе предопределяет существование в нем основных правовых идей — отправных
начал последующего законодательного регулирования. Вытекающие, таким образом, из
Конституции РФ общие принципы служебного обеспечения исполнения функций Россий-
ского государства, определяя как пределы усмотрения законодателя в процессе правового
регулирования данной деятельности, так и конституционно-правовой статус граждан, при-
влекаемых к ее осуществлению, по своей сути образуют основу специального регулирования
государственной службы в России.
Совокупный анализ конституционных положений, касающихся обеспечения деятель-
ности государства, позволяет выделить ряд отвечающих вышеизложенным требованиям
конституционно значимых принципов государственной службы, выступающих не только и
не столько ее правоидеологическим ориентиром, сколько принципом построения и функ-
ционирования самой государственной службы в связи с системой государственно-правовой
организации российского общества.
Помимо общеправовых принципов, на которых базируется государственная служба как
социальная категория, к числу ее собственно конституционных принципов можно отнести
следующие: 1) гуманизм; 2) демократизм; 3) федерализм; 4) законность; 5) открытость;
6) ответственность. В базовом Федеральном законе они отражены более развернуто как
принципы построения и функционирования системы государственной службы.
Принцип гуманизма. Государственная служба как разновидность государственно-властной
деятельности берет свое начало из общих положений Конституции РФ о признании человека,
его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2) и об уважении человеческого достоинства и
недопустимости его умаления ни при каких обстоятельствах (ст. 21), выражающих основ-
ное гуманистическое содержание конституционного строя России. Указанные ценностные ориентиры, выступая нравственными категориями, формализованными в конституционном
тексте, имеют всеобъемлющее значение и их правовой эффект прослеживается на основе
качественных характеристик заданного правового явления. В то же время связь конститу-
ционных положений с государственно-служебным законодательством имеет и обратный
характер. Это проявляется, в частности, в тех задачах, которые составляют само конститу-
ционное назначение государства и выступают своеобразным идеологическим ориентиром
всего законодательства о государственной службе. Эти задачи позволяют в общих чертах
оценить конституционность и государственно-служебной деятельности, по крайней мере, в
той части, в какой она служит обеспечению надлежащего приоритета прав и свобод человека
и гражданина, их непосредственного действия, а также их беспрекословному признанию,
обеспечению и защите.
Принцип демократизма выражает саму суть государственной службы как обществен-
но значимой управленческой деятельности. В соответствии с данным конституционным
принципом его называют еще и принципом народовластия, единственным источником
власти в России является ее многонациональный народ, которую он осуществляет как не-
посредственно, так и через образуемые им органы (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Идея
демократизма во взаимосвязи с государственной службой имеет различные проявления.
Во-первых, демократизм требует полного и постоянного соответствия государственно-
служебной деятельности интересам личности, общества и государства4. Во-вторых, сквозной
идеей существования государственной службы как демократического института является
ее подчинение установленному конституционному разделению государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную5. То обстоятельство, полномочия органов
какой именно ветви государственной власти обеспечиваются, не меняет саму природу го-
сударственной службы, а предопределяет специфику ее задач и содержание направлений
государственно-служебной деятельности. В-третьих, не менее принципиальным выражением
демократизма государственной службы является равная доступность к ней граждан, высту-
пающая частной гарантией реализации ими конституционного права на участие в управлении
делами государства (ч. 1 и 4 ст. 32 Конституции РФ). Игнорирование либо ограничение
принципа демократизма в государственно-служебной деятельности ведет к ослаблению ее
связей с обществом и уменьшению ее социально значимой поддержки.
Принцип федерализма. Конституционному единству государства, а значит, и обеспечи-
вающей его государственно-служебной деятельности отнюдь не противостоит, а наоборот,
способствует федеративный характер Российского государства, раскрываемый в ст. 5 Кон-
ституции РФ. Государственная служба, как и ее правовое регулирование, разнообразна в силу
существования в России федеративной модели построения публичной власти. Федерализм
государственно-служебной деятельности на конституционном уровне обусловливается,
прежде всего, установленным единством системы государственной власти, из которого вы-
текают требования обеспечения: 1) единства системы самой государственной службы; 2)
соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между фе-
деральными и региональными органами государственной власти. Конституционный принцип
единства государственной службы как частное выражение ее федерализма требует также,
чтобы Россия и ее субъекты в контексте совместного ведения6 законодательно закрепили
единый подход к организации государственной службы. В сущности федерализм государ-
ственной службы выражает направленность государственно-служебной деятельности и
политики на сочетание общефедеральных интересов с интересами других территориальных
образований в составе единого государства. Установленное Конституцией РФ разграничение
предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами служит
измерением и балансом их интересов, а также основой конкретизации в порядке текущего
законодательного регулирования их государственно-служебной компетенции.
Конституционное признание существования в структуре Российского государства автоном-
ных субъектов публично-правового регулирования (принимая во внимание сложносоставной
характер Российской Федерации) приводит к образованию обособленных территориальных
систем организационно-правового регулирования, что при корреляции общим конституци-
онным ценностям содействует развитию российской демократии, народовластия, единства
страны и тем самым — эффективному обеспечению конституционных гарантий прав и свобод
повсеместно, на всей территории России. Отсюда весьма специфическим проявлением феде-
рализма служит и принципиально новая идея базового Федерального закона о взаимосвязи
государственной и муниципальной службы, которая зиждется на государственной целостности
и выражается в том, что органы местного самоуправления в основном исходили из федераль-
ной схемы организации публичной службы на всей территории России.
Принцип законности известен как общеправовой, ориентирующий государственную службу
на безусловное следование Конституции РФ и законам. В содержательном смысле законность
как одна из ключевых в правовом государстве основ конституционного строя применительно к
государственной службе означает верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2
ст. 4), соблюдение положений закона всеми органами государственной власти, органами местно-
го самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15). Более
того, законность как принцип, реализуемый в сфере действий именно публичной власти, служит
критерием обоснования служебной деятельности государства и муниципальных образований,
поскольку применительно к ней справедлив как в общеправовом, так и конституционном смыслах
тезис «запрещено все, что не разрешено законом». Следовательно, требование Конституции РФ
об осуществлении государственно-служебной деятельности на основании закона и в строгом
соответствии с ним имеет абсолютное императивное значение.
При этом в государственно-служебной деятельности законность выражается требо-
ваниями, с одной стороны, строго следования закону и ее осуществлению на основании
него, а с другой стороны, точного исполнения предписаний закона, поскольку сама такая
деятельность неразрывно связана с непосредственным применением законов. Кроме того,
собственно идейная ценность законности исходит из того, что сама государственная служба
выступает одной из важнейших функций государства, динамической частью его аппарата
и осуществляется посредством, прежде всего, законодательного установления, которое
является формой выражения законодательной власти.
В то же время принцип законности ориентирует и на формальную сторону регулирования
вопросов организации государственной службы в России. Так, придавая регулированию
государственно-служебных отношений форму закона, конституционный законодатель пре-
следовал цель исключить произвольную регламентацию государственной службы как одного
из средств реального обеспечения управления личностью и обществом. Таким образом,
закон является здесь если и не всеобъемлющей, то главенствующей формой регулирования
государственно-служебной деятельности. Сама же необходимость преимущественно зако-
нодательного оформления государственно-служебного механизма, помимо материальной и
процессуальной стабильности подобного акта, очевидно, вытекает и из публично-правовой
характеристики государственной службы.
Принцип открытости. Публично-правовое назначение государственной службы в
правовом демократическом государстве предопределяет ее гласность, согласно которой
государственно-служебная деятельность носит открытый и доступный общественности
характер и выражается в объективном информировании общества о государственно-
служебных процессах.
С точки зрения Конституции РФ гласность как одно из проявлений демократии и одна из
гарантий конституционного строя в России означает, прежде всего, обязательное офици-
альное опубликование в доступной, открытой печати нормативных решений, принимаемых
органами государства по вопросам государственной службы (ч. 3 ст. 15). Доступ граждан к
информации о государственной службе делает осуществление права на участие в управлении
государством и доступ к самой такой службе реально действующей правовой возможностью,
основанной на равенстве, справедливости, правовой определенности и предсказуемости
государственно-служебной политики7. Отсюда, помимо сугубо процедурной постановки
конституционной идеи гласности государственной службы, более важное значение имеет
общеправовое требование определенности государственно-служебной деятельности и тех
нормативных предписаний, на которых она базируется, с тем, чтобы таковые были ясными,
недвусмысленными, четкими, устойчивыми, а каждый мог точно знать, какие правовые воз-
можности и правовые обременения он несет в рамках системы служебных отношений.
Вместе с тем принцип открытости государственной службы предполагает и ее доступность
общественному контролю, который осуществляется в целях реализации права граждан на
участие в управлении делами государства и предотвращения нарушения государственно-
служебного законодательства. В силу данного аспекта открытости государственной службы
требуется, чтобы органы государства, органы управления государственной службой и их
должностные лица осуществляли мониторинг и учет общественного мнения граждан в
решении задач непосредственного государственного управления.
В целом от действенного развития институтов гласности государственной службы зависят
уровень общественного доверия государству, вера в закон и правопорядок в обществе и
государстве.
Принцип ответственности дополняет демократическое и правовое содержание го-
сударственной службы и означает ее «правовую связанность», а также организационно-
иерархическую и функциональную подотчетность и подконтрольность. Принципиальные осо-
бенности государственно-служебного регулирования и механизма, исходя из занимаемого
государственной службой места в организационной структуре государства, обусловливают
необходимость законодательного закрепления ряда организационно-правовых средств,
обеспечивающих свободное и ответственное осуществление государственной службы, а
самими служащими — принадлежащих им полномочий. Причем презюмируется, что госу-
дарственная служба как деятельность, предполагающая повышенный риск государственно-
властной активности8 и ее правовое регулирование, не могут находиться вне установленных
и конституционно признанных форм контроля, в т.ч. общественного.
Позитивное значение принципа ответственности в области государственной службы
приватно связано с требованиями профессионализма и компетентности государственных
служащих. При этом требование профессионализма государственной службы призвано
не столько установить цензовые условия реализации гражданами права на доступ к ней,
сколько повысить ее эффективность, рациональность и разумность в решении общественно
и государственно значимых вопросов. Отсюда не случайна трактовка государственной служ-
бы как именно профессиональной служебной деятельности, предполагающей специальную
подготовленность граждан, глубокое и всестороннее знание и владение ими практическими
навыками в определенной сфере общественно полезной деятельности. Компетентность как
тесно связанная и базирующаяся на профессионализме характеристика ответственности
государственного служащего означает высокую степень его соответствия требованиям, предъ-
являемым к замещению конкретной должности государственной службы, готовности к испол-
нению своих полномочий и знания предмета государственно-служебной деятельности. В своей
совокупности требования профессионализма и компетентности образуют вполне допустимые
ограничения доступа граждан к государственной службе, как и другие вводимые в связи с ее
осуществлением обременения в отношении отдельных конституционных прав и свобод9.
В этих целях Конституцией РФ и законами непосредственно закрепляются механизм
и гарантии самостоятельного осуществления государственно-служебной деятельности,
включая независимый, объективный и всесторонний надзор и контроль, проводимые только
специально уполномоченными на то государственными органами. Предусматривается также
целостная система мер ответственности за нарушение законодательства и государственно-
служебной дисциплины.
Итак, рассмотренные принципы государственной службы имеют прочную конститу-
ционную основу и развитие в соответствии с системой конституционных ценностей и
конституционной логикой правового регулирования. По своему существу эти принципы в
нормативном единстве составляют конституционные основы государственной службы. При-
чем эти принципы, как показывает история развития государственной службы, не появились
внезапно, а стали итогом длительного становления идейно-политических и правовых основ.
Так, в нормативно-правовых актах XVIII–XIX вв., посвященных формированию и функцио-
нированию государственной службы, определялись важнейшие принципы ее организации, в
числе которых, например, полное соответствие действий чиновников законам Российского
государства, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подкон-
трольность государственных служащих руководящим властным институтам, ответственность
персонала государственных структур за порученный участок управления и иерархичность
системы государственной службы10.
В то же время рассмотренные конституционные основы находятся в состоянии непре-
рывного развития и сейчас, свидетельство чему — постоянно развивающаяся практика
Конституционного Суда РФ и ее последующая конкретизация в текущем федеральном за-
конодательстве. Но и достигнутое с точки зрения общеправовых и конституционных пред-
ставлений о государственной службе чтимо и не должно игнорироваться на всех уровнях
правовой регламентации и реализации средств государственно-служебной политики.